【往事】关于建国以来党政干部收入的问答
作者：杨奎松（北京）
2007-12-18 17:42:56
很多人误以为今天的贫富差距拉大、收入分配不公、官员贪污腐败盛行等问题，都是改革开放带来的。在他们看来，只要注重分配平等和公众福利，很多问题就可以得到解决。殊不知，这些问题说到底都是现行的有待改革和完善的制度造成的。而这些制度多半早在建国之初就已经确立了。不设法对制度本身进行改造和完善，是不可能真正解决问题的
[size=FONT-SIZE: 9pt,9pt]杨奎松，１９５３年１０月生，重庆市人。现任北京大学历史系教授、华东师范大学特聘教授。
“大院”中的等级制体会
问：今天，贫富差距扩大、收入分配不公问题引起越来越多的议论。有些人因此怀疑今天的种种政策，甚至把这一问题的产生归咎于改革开放，认为改革开放从开始即犯了方向性错误。我们注意到，您在最近一期《历史研究》发表了一篇长文，详细考察了１９４９年前后，中共党政干部收入分配制度从比较平均的供给制，转向差距较大的职务等级工资制的历史经过。我们想了解，您做这一考察是想说明些什么呢？
杨奎松：说来话长，我早年在北京“大院”里生活过一段时间。在机关、军队的大院里生活，包括在尽是干部子弟的学校上学，你会强烈地感受到等级制所带来的种种影响。我们还在很小的时候，就知道谁的爸爸是多少级，多少级的干部住多大的房子、配什么级别的轿车，多少级以上的干部可以购买普通干部买不到的“特供商品”等等。父辈级别的不同，甚至会影响学生之间的交流，级别相差太大，就会“话不投机半句多”。孩子常常会按家庭出身和级别的高低，在学校里分成不同的交际圈子。“文革”开始后，虽然没有人公开声讨这种等级制度，但是，“文革”初期我们耳闻目睹的许多反对“官僚主义”的所谓“革命行动”，其实矛头所指，就有对等级制的不满。
坦率地说，过了这么多年，读了那么多书，跑了那么多国家和地区，比较了许多社会，包括旧中国的历史情况，尤其是亲身经历了改革开放后中国社会的巨大变迁之后，大概没有几个人会认为当年的那种差距有多么不得了。然而我还是有些耿耿于怀，想弄个水落石出。我一直不明白：为什么从来都高举社会主义和平均、平等大旗的共产党人，会建立起这样一套权利和分配都非常不平等的等级制度？为什么迄今还有不少人坚持认为贫富差距扩大、收入分配不公，只是改革开放以后才有、以前从不存在这种问题？
问：您所说的情况让我感到有些意外。我们从小所受到的教育是，我们是社会主义国家，我们国家的分配制度是世界上最平等的。即便知道过去等级森严，也往往习以为常，从来不会去把它和等级制度联系起来。
杨奎松：这是因为你比我年轻许多。我们这一代，是最典型的“生在新中国，长在红旗下”的一代，这代人的一个突出特点，就是头脑中的社会主义观念根深蒂固。社会主义的本质是什么？最根本的就是分配公平。记得“文革”期间我看得最多，也是研究得最深入的书，就是马克思、恩格斯、列宁等人谈论社会主义的著作文章，像《哥达纲领批判》、《社会主义从空想到科学的发展》、《国家与革命》等等，不知道读了多少遍。受这些著作的影响，大学毕业后，我最初选择的研究方向，也是中国近代社会主义思想史，想了解中国人何以会那么容易地接受社会主义并最终选择了社会主义制度。
我发现，其实对社会主义理想着迷的，不仅是共产党人，也不只是我们这些生长在新中国的人，可以说旧中国绝大多数知识分子都对社会主义抱有好感和幻想。中国的政治家，从康有为，到孙中山，甚至蒋介石，其实都不那么赞同资本主义。蒋介石１９４３年出版《中国之命运》，把资本主义批得一塌糊涂。
为什么中国人多数都那么排斥资本主义？一个根本的原因就是：那个时期资本主义严重贫富悬殊的形象，让生活在小农经济环境下、习惯了小康生活的多数中国人都感到难以接受。因此，大家都或多或少地期待主张经济平等、分配公平的社会主义能够救中国。这也就是为什么，虽然明知共产党在大刀阔斧地用暴力均贫富，众多深受西方民主思想熏陶且家境充裕的知识分子，最终还是抛弃了跟西方走得很近却因贪污腐败造成分配严重不公的国民党。
抗战中的供给制
问：记得邵燕祥讲过，陈伯达的一本《中国四大家族》，几乎就宣布了国民党在政治上的死刑。
杨奎松：不错，共产党里没有孔祥熙、宋子文那样的大富豪，更没有阎锡山、张学良那样的大地主。毛泽东在抗战期间曾相当自豪地宣布：我们的县长、区长、乡长，每月两元津贴，又民主，又能艰苦奋斗，又能帮助老百姓；而国民党的县长呢？每月拿１８０元的薪水，只会娶小老婆、打麻将、抽鸦片，甚至还贪污、刮地皮，压迫老百姓。两者对比，优劣立判。当然，毛泽东这里讲的中共干部每月两元的津贴，指的其实是除组织供给的伙食、被服以外另外发给的零花钱，并不是说他们每月只用两元养家糊口。但即使加上伙食、被服和其他日常工作用费，中共干部当时的收入，依然比国民党的县长少得多。抗战时期中共虽然也实行了一些带有等级制色彩的分配办法，如在伙食上划分大、中、小灶，在着装上规定干部服区别于士兵服，另外还开始按级别为资历较深的干部每月提供从一斤到八九斤猪肉钱不等的保健费等。但比较而言，在实行集体供给制的情况下，高级干部与普通干部收入分配的差距，一般情况下不超过１０倍。在当时条件下，中共的这种收入分配办法还是比较符合其政治主张的。
从供给制向工资制的转变
问：有些学者可能不大同意您的看法，在他们看来，延安时期就已经开始形成了一种“上下尊卑的等级差序制度”。您怎样看待这样的观点？
杨奎松：等级制在中国是有深厚的文化传统渊源的。梁漱溟讲过：“中国人看见西方全没个尊卑上下之分，没有不奇怪的。”因为几千年来维持中国社会安宁的就是尊卑大小四个字，人们习惯了按照三纲五常来思考和行事，习惯了把人分成治人者和治于人者，相信如果谁也不卑、大家平等，那便谁也不能管谁，一定天下大乱。因此，共产党虽然最讲平等，官兵常年穿同样的衣服并在一个锅里吃饭，但是，相信必须有拿主意的与听话的，下级必须服从上级的心理，却是一样的。这也和中共组织上奉行集中制，以及常年处在战争环境下实行半军事化管理有关。但严格说来，这时上位者与下位者在权利义务方面的这种失衡，由于受长期宣传的平等观念的影响，还尚未全面制度化，因而也才会有王实味等人的强烈质疑。
问：能否这样认为，从农村转入城市，从革命党变成执政党，对中共在既有的传统文化的氛围中逐渐官本位化和等级化，具有极大的催化作用？从您的论文中可以了解到，１９４９年后很快就废除了平均主义的分配办法，改行差别很大的职务等级工资制度。
杨奎松：改行工资制有一些客观原因。比如供给制的办法每个单位都要搞一套生产后勤运输机构，人力、物力浪费太大；其次，城市生活不同于农村，只靠几块津贴应付不了各种开销。再者，进城干部靠供给制，留用人员和新参加工作者则实行工资制，两种制度并行也带来许多问题；最后，进城后各级干部大权在握，各单位又都有生产营利部门，与私商自然发生大量权钱交易，贪污腐化的情况难免到处滋生。这些都不能不迫使中共废止供给制，改行工资制。很难认为这种改变本身有什么错。有问题的是，这种改变从一开始就没有尽可能地按照平等、平均的革命原则缩小等级之间的分配差距，反而通过拉大分配与待遇、扩大等级差别的办法，全面强化了本应极力去削弱的官僚体制。
问：您能否简要介绍一下这方面的情况？
杨奎松：１９５０年４月，中共出台了一个《中央级行政人员工资标准（草案）》，规定党政人员最高一级的工资收入可以是最低一级的２８．３３倍。这个草案在广泛征求当时各级领导人意见后，除了将原定２７个级别缩小为２５个之外，没做什么修改便颁布实施了。受此影响，当时并行的供给制标准，也进行了大幅改变。比照等级工资标准，小灶的津贴平均一下子提高了约１９倍；中灶的津贴平均提高了４倍；大灶的津贴只提高一倍。各级政府供给制工作人员，从中央人民政府主席至勤杂人员，暂分为１０等２４级，工作人员执行哪个津贴标准，按其职务评定。如此大幅度地拉开收入差距之后，最高一级的收入分配较最低一级扩大到了２１倍以上。
１９５２年７月，鉴于两种收入分配标准仍有差别，政务院进一步出台办法，将供给制标准和工资标准统一起来。调整后的两种分配标准均统一为２９个行政等级，其最高最低的收入分配差距，即级差最大系数，也都统一为２５．８８∶１。
值得一提的是，新标准更加注重等级的细划与待遇的区别。如原标准中国家正、副主席与政务院总理、副总理同等待遇，新标准则改为国家主席、副主席为最高等，政务院总理、副总理等为次一等，等等。
到１９５５年８月，新政府最终取消了供给制，统一实行职务等级工资制。新标准进一步提高了高级干部的工资待遇，将工资等级进一步增加到３０个级别，最高一级５６０元，最低一级仅１８元。这样，最高工资加上北京地区物价津贴１６％后达到６４９．６元，最低工资仅为２０．８８元，两者工资差距扩大到了３１．１１倍之多。此次工资改革，１３级以上干部，除行政１级外，平均增幅达１４．３５％，而１４级以下干部平均增幅仅２．２６％。如果从绝对数来看，低级工作人员最少的月收入增加只有０．２３元，而高级干部增加最多的达到９５．６７元，相差几近４１６倍。
由于这次工资改革出现了一些问题，次年，即１９５６年国务院又颁布了新的工资标准。这次工资调整注意提高了一般工作人员的工资收入标准，如将国家机关工作人员中最低一级工资从１８元提高至２０元，１－１３级干部最小增幅为０，最大增幅为１２．９％，平均增幅６．９％；而１４－３０级干部最小增幅为７．１％，最大增幅为１３％，平均增幅达１０．３６％。这样就使得标准工资最高最低之差略有缩小，减少为２８倍。但连同这次调整在每一行政级别中细划出的１１个档次算下来，最高收入和最低收入之差仍然达到了３６．４倍。
问：这是一个什么概念呢？
杨奎松：为了便于读者了解这种倍数的问题所在，这里介绍一下国民政府时期的薪俸标准情况。以１９４６年国民政府颁布的标准，除总统和五院院长等选任官外，文官共分为３７个级别，最高一级的收入是最低一级收入的１４．５倍。
我们还可以比较一下那个年代西方国家政府工作人员的工资收入情况。在资本主义各国中，除极少数国家外，英、法、德等国的公务员，包括行政长官在内，最高最低工资差，均在８－１０倍左右，美国、日本差距较大，也只有２０倍。而且，它们差距之大，多半只是总统或首相个人的工资较高，有时会高出下一级行政主管一倍以上。可知资本主义国家政府官员高低之间的收入差距，多半远小于新中国官员的收入差距。
比工资收入的等级制更严重的
问：看您的文章，这里面的问题还不止于工资收入的等级差。
杨奎松：这正是最值得注意的一个问题，我们的等级差更多地还不是表现在工资标准上。
记得“文革”前夕，听到“九评”苏修的文章，一直深为中国没有像苏联那样形成特权阶层而自豪。这种印象在“文革”中逐渐破灭，并渐渐了解到欧洲一些国家政府官员很少特权的情况。但是，当１９８６年得知瑞典首相帕尔梅在街上行走时被刺身亡的消息时，还是感到相当吃惊。从当时的报道和随后相关的考察报告中，我们发现了一个完全不同于我们过去印象中的“资本主义”政府：“政府的大门前不设警卫。首都斯德哥尔摩的市政厅，楼下的湖滨花园设有长椅，是市民们的游憩之地。他们的议会开会时要发广告，百姓可以自由旁听。除了国王、首相配备警卫人员，大臣们皆没有。他们上班是官员，下班就是平民、普通老百姓，有的上下班骑自行车来往。……瑞典的官员们即使公务出行，也没有前呼后拥警车开道那一套，他们没有任何特殊之处。”
２００３年，瑞典再度发生惨剧：女外交部长在商场买东西被杀，但瑞典政府仍旧公开声明，决不因为惧怕暴力就放弃他们长期以来为之自豪的开放的民主政治，将继续保持政治家的平民化和亲民作风与传统。实际上，欧洲许多国家的政府官员不仅收入不高，差距不大，而且所有担任公职时国家提供的服务，都只能限于公务范围，一旦参加非公务活动或离任，便不得使用这类服务。
相比而言，我们在实行职务等级制度之初，不仅全面拉大官民距离，而且严格官阶差序标准，通过把其他各种职位行政化，比照官阶规定相应待遇，建立了一套官本位体制。不同级别的干部在工资以外的待遇和享受标准，极为细致复杂。几级以上可以配厨师，几级以上可以配勤务，几级以上可以配警卫，几级以上可以配秘书，可以享受何种级别的医疗和疗养，包括对不同级别的干部可以住多大面积和何种级别的房子、可享受何种档次和牌子的专车等都有具体规定。
问：您有没有大致计算过，如果加上种种特殊待遇方面的花费，当时社会收入分配最高和最低之间的差距可能会达到怎样一种数字？
杨奎松：我想，这种计算可能没有太大的意义。我们只要知道今天贫富差距拉大的原因，并不纯然是改革开放政策造成的，知道收入分配不公有制度上的根源，就足够了。
我们今天需要特别反思的是，为什么早年以改变不合理的社会财富分配制度、创造一个人人均等的社会为理想的共产党人，建国之后却没有建立起合理的收入分配制度呢？一个基本的原因是因为当年一切学苏联。苏联是共产党国家中最早实行职务等级工资制并对高级干部实行特殊化待遇的。因此，中共当时也一切照搬。但问题是，１８４８年马克思、恩格斯发表《共产党宣言》的时候，就很明确地反对当时在欧洲国家中还十分盛行的等级制和官僚制，认为共产党人必须坚持“所有官员的薪金没有任何差别”的政治要求，以求最大程度地限制因等级制所造成的种种流弊。马克思后来在《法兰西内战》中又特别提出：一旦无产阶级能够建立自己的政权，所有公职人员应当一律实行低薪制度，只能领取相当于工人工资的报酬。从前国家的高官显宦所享有的一切特权以及公务津贴，都应随着这些人物本身的消失而消失。
值得注意的是，几乎所有共产党国家都没有照此实行。相反，战后欧洲众多资本主义国家，因为社会党、工党起作用的结果，它们反而在很大程度上努力去限制等级制和官僚制的种种流弊。比较这两者之间的历史条件，我们能够注意到的一个重要的区别就是，绝大多数没有在这方面做出努力的共产党国家，都是落后国家，这些国家革命前基本上处于专制体制的统治之下。由此可见，很多新制度的选择与变异，并不完全取决于政治家或政党的理想和目标，既有的制度与社会文化传统往往会潜移默化地左右着一切。
毛泽东的不满
问：可是，您的文章中专门有一节，论述毛泽东对改行工资制造成等级制和官僚制的严重不满，他在一定程度上采取了一些措施，缩小了原有的工资差别。如果当初完全按照毛泽东的意志行事，是否还会造成等级制和收入分配悬殊的问题呢？
杨奎松：这个问题很有意思，我也一直很纳闷——毛泽东也好，朱德也好，１９５０年第一次工资改革前，都很明确地主张继续实行供给制，不希望扩大收入分配差距，但为什么他们都没有出来反对照搬苏联经验的工资改革呢？
由于目前我还没有找到足以解答这个问题的材料，有些读者对我的这一部分说明提出了质疑。在他们看来，毛泽东未必真的不赞成等级制。这种看法在某种程度上也不是完全没有道理。但我的看法是，很难认为毛泽东批评等级制和收入分配差距过大的言论不是出于真心的。问题的关键恐怕是，毛泽东虽然一方面想打破等级制，破除官本位；另一方面却又始终固守并不断强化高度集权的领导体制。他不清楚，越是集权，就越不可能破除官本位、废除等级制。因此，毛泽东对这种情况始终是想动不能动，感到无可奈何。
举个例子。毛泽东多次讲过，他不赞成拿稿费，认为没有道理。可是，他从来没有真正拒绝过拿稿费。为什么？因为这是一个惯例，就像照搬苏联的制度一样。到“文革”前，因为毛泽东总讲这种话，稿费制度被取消了，然而因为毛泽东的特殊地位，没有任何出版社或报社敢于停付毛泽东的稿费。结果，到１９６７年，他的稿费收入已达数百万元之巨。对自己账上的天文数字和各地抢着为自己修建别墅之类的事情，他有时会说说，但并不特别在意，听之任之。很明显，虽然毛泽东一生主张反特权，却从来没有意识到，党的高度集权制使他成为党和国家里惟一享有最高特权的人。他的这种权力地位，正是建立在一种金字塔式的等级制之上的。因此，他的理想社会形态虽然是平等、平均，但真的要打破规矩，他也下不了决心。因为基于政治及权力斗争的考量，他根本就离不开这种特权地位。总之一句话，毛泽东并不了解，任何一种分配的公平都只能建立在权利平等的基础之上。权利不平等，所谓分配公平就只能是一句空话。
权利平等，才能分配公平
问：可否这样理解，按照您的观点，今天的贫富差距扩大和收入分配不公，其实是建国以来制度建设不完善所造成的问题在新形势下的延续和发酵？换言之，问题的关键在于存在着太多受到制度保护的不受监督的特权。今天的贫富差距拉大和收入分配不公，都跟这种权利的不平等有密切关系。
杨奎松：许多人怀念毛时代，认为那个时候大家虽然穷，但吃穿不愁，生老病死都有国家包，从小学到大学都不用交学费，也不用担心失业问题，因为干与不干一个样，都有铁饭碗。就城市居民来说，这是事实。但是有些人相信，毛时代人人平等，真正实现了“各尽所能，按劳分配”，不存在贫富差距较大和收入分配不公问题，这就不尽符合事实了。
据２００５年国家统计局对城镇居民家庭的抽样调查，最低收入和最高收入人均可支配收入的差距为９．１８倍。城乡间最低收入和最高收入差距为２７倍。拿这两个数字来比较前面我所举的毛时代光是党政干部之间的收入分配差距，就已经可以看出这种说法的不准确了。而且需要特别注意的是，毛时代近亿城市居民的种种劳保福利和铁饭碗等等，是建立在城市对大量乡村资源无偿占有的基础上、以５亿多农民的普遍贫困换来的。当年许多地区农民的贫困状况可以说是触目惊心，“文革”结束后许多老干部去原陕甘宁边区和辽宁朝阳、河北承德的一些农村考察，回来后逢人就讲，那些地方农民的生活甚至还不如解放前。
问：最近日本ＮＨＫ电视台推出２４集《激流中国》的纪录片，第一集就通过对比少数城市富人奢华的生活和众多农民工的贫穷艰辛，反映当前中国贫富悬殊的问题。按照您的说法，这样的视角显然缺乏历史感。毕竟，当年被户口制度捆在土地上的农民今天可以到城里来打工了，很多农民也因此改善了生活状况。
杨奎松：没有人能够否认今天的贫富差距拉大了，收入分配也确实存在着严重不公。但是，第一，这种拉大是在包括农民在内的国民总体生活水平上升的基础上的拉大，不是贫者愈贫，富者愈富。农村绝对贫困人口数已经从１９８５年的１．２５亿下降到２００６年的２１４８万，即便加上刚过温饱线的低收入人口３５５０万，也可以看出农民生活状况正在改善。这里的问题恐怕不在于农民是否还很贫穷——这需要相当长的时间和正确的政策导向才能逐渐改变——而在于中国相当多数的富豪或富翁致富的手段太过权力化，而他们过多占据的社会资源又未能被有效地用于回报社会。
据２００６年相关统计数字，２０％的低收入阶层只占到总收入或消费额的４．６６％，还不到１／２０；２０％较高收入阶层则占到了４９．９９％，几乎达到了１／２。严格说来，目前党政公务人员的收入差距已经没有过去那么大了（最新的工资改革之后，职务工资和级别工资加起来，最低一级办事员与最高一级国家主席相差不过１２．４倍，已在合理的范围内）。但像银监会、证监会、保监会、电监会等部门官员的收入，则普遍高于其他部门公务人员收入的两到三倍。其监管的对象，如银行、证券公司、保险公司及电力公司等，管理人员的收入水平又比这些监管部门的同级人员高出３－１０倍，年收入均达数十万元。
另外像那些国家垄断企业，如石油石化、冶金、通信、煤炭、交通运输和电力系统，职工收入都非常高。仅中国移动，２００４年１１．２万员工就花掉了１３６．７亿元的人工成本，人均１２．３６万元。国网公司处级干部年薪３０万－４０万元，司局级５０万－６０万元。更令人瞠目结舌的是，这些部门的官员，除了工资津贴的收入外，还享受着各种额外的补助，如奖金、房贴以及巨额保险等等。在这些部门中收入分配是严格按照等级发放的，比如２００６年国有上市公司高管的个人年薪达到３４．４９万元，据报载，中国工商银行董事长年薪１３０万，中国银行董事会秘书年薪５６１．８８万，一般电力公司老总年薪均在百万以上，他们还照样享受公车等各项按级别提供的服务和补贴。相比较而言，全国职工年平均工资仅２．１万元，电力部门下辖的农村水力电工年薪仅６０００元且没有养老保险，由此不难看出中国目前的收入分配差距已经扩大到何等惊人的程度！垄断部门及垄断企业的官员们利用手中的特权，谋取了多少社会财富！影响所及，凡有权力者家人亲友如何能不搞“近水楼台”，大捞其好处，贪腐问题怎么会不愈演愈烈？
问：还是阿克顿勋爵的那句话说得对：“权力导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败。”
杨奎松：很多人误以为今天贫富差距拉大也好，收入分配不公也好，各级官员贪污腐败盛行也好，都是改革开放惹的祸。在他们看来，好像只要注重分配平等和公众福利，很多问题就可以得到解决。殊不知，我们现在所看到的种种问题，说到底都是现行的有待改革和完善的制度造成的。而这些制度多半早在建国之初就已经确立下来了。不设法对制度本身进行改造和完善，仅仅头痛医头、脚痛医脚地在分配或福利问题上着手，是不可能真正解决问题的。
毛泽东时代之所以没有在这方面发生严重问题，仅仅是因为那个时候多半搞的是计划经济，几乎没有商品经济生存的空间，很难形成权钱交易的环境。只要环境适合，就一定会出现问题。建国初为什么要搞“三反”运动？“文革”期间为什么盛行“走后门”？还不是存在着权钱交易或权利交易的问题？还是那句话，社会要想健康和谐，必须先解决权利平等问题。没有权利的平等，就会存在种种弊端，也就不存在任何真正意义上的分配公平，更不要说什么分配平均了。
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发表于 2010-2-14 06:55:12
