四书斋主：有关自留地的几份文件

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与民争微利：有关自留地的几份文件
　　
－－作者：四书斋主

1949年后，中国农村土地所有制发生了重大变化，先是土改运动把地主、富农多余的土地分配给贫苦农民，然后通过合作化道路，一步步将农民手中私有的土地化为集体所有，至人民公社化完成了这个转化。在这个过程中，1955年在农村“社会主义高潮”的合作化阶段，还保留了一些大约5%的土地留给农民，来种植蔬菜等作物，这一部分土地以后被称作“自留地”，这种做法得到了中央政府的肯定，在1955年11月公布的《农业生产合作社示范章程（草案）》中规定：“为了照顾社员种植蔬菜或者别的园艺作物的需要，应该允许社员有小块的自留地。”“每口人所留的土地至多不能超过全村每口人所有土地的平均数的百分之五。”

在1958年人民公社化运动中这些自留地作为非公有制经济成为被取消的对象，全国各地为完全实现社会主义性质的人民公社基本上都将原来的自留地收归到集体中来。大跃进、人民公社化运动给中国带来了1959至1961年的三年灾荒，农民因没有像自留地这样可以自己自由支配的补充经济，致使了农村出现了哀鸿遍野的悲惨景象。为挽救国民经济，弥补政策的失误，1960年11月中共中央政府不得已公布了《紧急指示信》：“允许社员经营少量的自留地和小规模的家庭副业，凡是已经把自留地全部收回的，应该拨出适当的土地分给社员，作为自留地，今后不得将社员的自留地收归公有。……社员自留地上收获的农产品，不计入分配产量，不顶口粮，不计争购，归社员个人支配。”

《紧急指示信》完全是政府的一种自救的政策，将原本属于农民的一点点活命田还给了农民。1961年，按照指示精神，各地都分配给农民了自留地。这些自留地为渡过最后的灾难时期起到了很大的作用。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（《六十条》）又明确了自留地的地位：“第四十条：耕种由集体分配的自留地。自留地一般占生产队耕地面积的百分之五到七，归社员家庭使用，长期不变。……社员自留地、饲料地和开荒地合在一起的数量，根据各个地方土地的不同情况，有多有少，在一般情况下，可以占生产队耕地面积的百分之五到百分之十，最多不能超过百分之十五。第四十一条：社员的自留地和开荒地生产的农产品，不算在集体分配的产量和集体分配的口粮以内，国家不征收农业税，不计统购。”至此，经过波折，自留地这种作为集体经济补充的一种经营模式被合法化了，农民在参加集体劳动之余可以经营自己的一小块土地了，农民的生产积极性得到了提高。

1962年以后，国民经济开始恢复，农业生产也有了长足的发展，大跃进带来的危机基本消除了。经济的危机过去了，永不消停的意识形态的斗争又开始了，从1963年开始的四清运动，对于非公的自留地经济形式的批判又开始了，被看作“单干风”批判。当然，再弱智的政府也不会自扇耳光，把刚刚还给农民的自留地再收归集体，况且经济仅仅只是复苏而已，作为收买人心的自留地还有必要保存下来。因此，只有在自留地规定的细节上做文章是防止走“资本主义道路”的办法之一。

笔者收集到一份财务部农业财务司在1963年2月给部党组的一个名为《关于社员个人经营土地农业税负担问题的报告》文件，全文如下：



关于社员个人经营土地农业税负担问题的报告

党组：

据一些省、自治区财政厅反映：有不少地区社员自营的土地（自留地、饲料地、开荒地）超过了规定标准。据二十个省得统计数字，社员自留地、饲料地和开荒地合计的数量，超过了全省集团耕地面积百分之十的，有福建、贵州、江西、湖南、甘肃等五个省，其中贵州达到了21.2%。社员自留地和饲料地合计数量超过集体耕种面积百分之七的，有福建、贵州、江苏、湖南、陕西、甘肃、宁夏等七个省、区，其中，甘肃为12.39%，湖南为9.7%，陕西为8.12%。以上情况，是以省为单位来说的。在一省之内的某些地区，则超过得更多，如陕西省耀县白瓜公社的代家坪生产队（半山区）集体经营的耕地四百多亩，而社员自营土地的数量也达到了四百多亩，浙江省兰溪县永昌公社永昌大队，社员自营店田地占该大队总耕地面积的28%，内蒙古自治区五原县海子公社先锋大队第八生产队（地多人少的平原地区）社员自营店土地占24%。

由于社员自营的土地过多，以致社员向集体争劳力、争牲畜、争农具、争肥、争水，影响力集体生产。根据陕西省对自留地、开荒地过多的773户社员的调查，劳动力的使用情况，一般是集体生产和社员家庭生产各占一半，有的甚至集体使用劳力只占三分之一。内蒙古自治区五原县民族公社新永二队每人平均自营土地一亩三分，其中小片开荒地超过规定数量60%，因此比自营地没有超过规定的新永五队的社员，少出集体工40%。有的地方不仅对集体生产出工少，而且向集体投肥东数量也减少很多。陕西省临潼县沙西大队1961年社员自营土地较少，全年共向集体投肥488大车，到1962年，社员自营土地增多了，从年初到九月底只向集体投肥30大车，绝大部分用到自营地上去了。

由于社员个人自营的土地多了一些，加以单产较高，又不交售征购粮，因而收入相当大。陕西省镇安县石沟公社水峡大队的社员，在1962年夏收时从集体分得口粮三万二千多斤，社员个人自种地收粮四万三千多斤，超过从集体分得口粮的30%，因此，助长了社员的单干思想，有的社员说“吃饭靠自留，花钱靠自由（市场）”。

根据上述情况，我们考虑，为了有利于集体经济的巩固，促进社员集体劳动的积极性，对于社员自营土地过多，超过了政策规定界限的，有必要加以限制。在农业税收方面，我们建议采取以下措施：

一、对从集体耕地中拨给社员的自留地和饲料地合计数量，超过了生产队耕地面积百分之七的，对其超过多部分照征农业税。

二、社员的开垦地数量，超过了当地党委的规定标准的，对其超过部分照征农业税。

三、社员自营地应担负的农业税，必须计算到户，由社员负担，不得以任何形式加到生产队头上，由集体负担。

以上意见当否，请指示。

农业财务司

一九六三年二月八日

在这里我们不讨论集体化的人民公社是否适合于当时的中国国情、自留地的单产为什么这么高这样的有明确答案的问题，单就上述报告来讲：一方面，自古以来的政府，对于农民开垦荒地都是积极鼓励和采取免税措施的，康熙曾言：“自古国家久安长治之模，莫不以足民为首务，必使田野开辟。……新荒者，三年起科；积荒者，五年起科；极荒者，永不起科。”保护开垦者利益是当政者明智之举。报告中对于超过政府开垦地规定数量的要课以农业税，无疑打击了农民刚刚高涨起来的垦荒热情，对国家、对农民都是损失。另一方面，无论自留地是否超过规定的数量，以结果来看，农民的收入增加了，口粮增多了，民富则国强。但执政者却不这样认为，民众的生活富裕程度与走资本主义道路的远近成正比，没有比坚持已经规划好的社会主义的集体化道路更为重要的，哪怕是关系到民众的生活水平。

这份报告仅仅是个请示报告，但从以后财政部公布的一些文件来看，确实是按照这样的办法实施了。1963年5月财政部在答复广东省财政厅关于自留地、饲料地征免农业税等问题的函提到：广东省财政厅1963年5月8日（63)财农字第87号关于农业税一些政策问题的请示报告收悉。兹答复如下：一、根据农村人民公社工作条例修正草案的规定，社员自留地一般占生产队耕地面积的5％一7％。凡是超过这个比例的，应当照征农业税。有的地区，社员自留地虽然没有超过条例规定的比例，但超过了当地党委规定的比例。为了发挥农业税政策的限制作用，其超过部分，可以征收农业税，但需报请省委批准。饲料地，如果已经收归集体经营，应该由集体负担农业税。社员借用或占用集体的土地，农业税应该由社员负担，不应该由集体负担。二、对经济作物较集中的地区，原则上农业税仍应以征收实物为主。有的地区征收实物确有困难的，在保证国家征购任务和不增加奖售物资的原则下，报经省委同意后，可以改征代金。

政府对超过部分的自留地通过征税等措施，限制了自留地经济模式的发展，让蓬勃发展的“自由”经济停顿了下来。当四清运动全面开展后，自留地所面临的困境则更大，有些地方为了限制“资本主义自发势力”，开始违反《六十条》的规定，随意没收社员的自留地，开展所谓的“拔青苗运动”。地方政府的这些措施是否得到中央政府的首肯不得而知，但中央政府却实实在在地进行着对规定范围内的自留地征税的调查和准备工作。笔者收集到一批相关的调查报告，有财政部农业财务司与四川省财政厅农业财务处联合工作组的在四川省忠县调查的《关于自留地是否恢复征收农业税问题的调查材料》、在北京昌平县调查的《关于社员自留地是否恢复征税的典型调查报告》、在北京怀柔县调查的《关于自留地与自留果木是否恢复征收农业税的典型调查报告》、在湖北省应山县的《湖北省应山县陈巷公社胡庙大队第九生产队社员自营地情况的调查报告》、在湖北省浠水县的《湖北省浠水县苏冲公社红光大队第八生产队社员自营地情况的报告》和《湖北省一九六四年农村经济调查中各地对社员自留地是否恢复征收农业税的意见》等材料，前三种材料均是铅字油印文件，后三种合订为一册，均为手写报告。

这些写成于1965年的材料主要调查的是在《六十条》规定范围内的自留地经营状况和是否征收农业税的问题，在这六份材料中以1965年1月的财政部农业财务司与四川省财政厅农业财务处联合工作组在四川省忠县调查的《关于自留地是否恢复征收农业税问题的调查材料》最为典型，可以说全方位地展示了自留地在这一阶段的困境，现全文录于下（表格省略）：





关于自留地是否恢复征收农业税问题的调查材料

我们在忠县涂井公社青坪大队对自留地情况进行了调查，并就自留地是否恢复征收农业税以及如何征税的问题同贫下中农、基层干部和县、公社各级干部进行了座谈。情况和意见如下：

一、自留地的数量和各阶层占有情况

1961年划拨自留地时，按照省委规定，应以大队总面积的百分之五至七作为自留地。这个大队每人实划自留地0.099亩（习惯田，每一习惯田折合1.73市亩，以下同），全大队共划104亩，占耕地总面积的5.68%。

近两三年来，自留地的实际占有数量有了很大增加，大队支书自报已增加至148亩（不包括开荒地）。据典型调查推算，实有173亩（包括开荒地）。超过原划自留地面积的71%，占耕地总面积的9.44%。我们具体调查了王家和长岭两个生产队。王家生产队代表集体生产比较好、领导权掌握在贫农手里、贫农在生产队占绝对优势（18户社员就有14户贫农）、自留地数量较少的队，这个队每人平均占有自留地0.142亩，超过规定43.3%；长岭生产队代表集体生产较差、中农掌握领导权、自留地数量较多的队，这个队每人平均占有自留地0.208亩，超过规定一倍以上。

各阶层占有自留地的情况一般具有这样的特点：中农比贫下中农多，劳强户比劳弱户多，干部比社员多；干部和富裕中农的自留地一般是多、好、近，而贫下中农的自留地则一般是少、孬、远。1964年王家和长岭两个生产队自留地的数量和各阶层占有情况如下表：

（略）

据我们在这两个生产队调查，扩大自留地的主要手段是：开垦生熟地或屋基地，在自留地周围或祖坟周围“蚕食”集体耕地，生产队实行红苕分户育苗变相增划自留地等等。1964年两个队多占自留地的来源分析如下：

（略）

1964年秋收以后，大队布置将多占的自留地全部收回。据了解，贫、下中农和集体主义思想较好的其他社员大部分已将多占自留地交归集体，但少数富裕中农及与干部有密切关系的社员却不交或少交。如长岭生产队保管员张攀夏（富裕中农）屋后有一块集体耕地，1958年炼钢铁以后，长期被他家占有，至今还有0.2亩左右拒绝不交。又如大队支书的丈母娘，还有一小块开垦的柴山没有交队。（据公社党委副书记邓礼达同志谈，收回自留地的工作，县委和公社并未统一布置，应待“社教”时统一处理。这大队是在四清的影响下自行收回的，这个大队多占自留地以及各阶层占有不平衡的情况，在没有进行四清的队中具有一定的代表性。）

二、自留地的生产和收入情况

1、自留地全部是旱地，没有划水田。这就决定了社员的主要口粮（稻谷）只能依靠集体，从集体分得。

2、由于这几年口粮标准还比较低，因而自留地种植粮食的比重比较大。1957年时，粮食面积一般只占自留地总面积的30%左右，而现在一般都超过了50%，长岭生产队达到70%，王家生产队是集体生产较好的队也占到48%。自留地粮食占全部口粮的比重悬殊较大，王家生产队只占12.4%，长岭生产队达到34%。主要是应为两个生产队集体生产队差异较大。

3、自留地单位面积的产量比集体高出很多，各阶层自留地收入有所不同。

以粮食生产来看，王家生产队自留地每亩平均产量有887.9斤，比集体土的亩产553.2斤高出60%以上，长岭生产队自留地每亩平均产量有911斤，比集体土的亩产345.6斤高出2.6倍。

自留地的收入，王家生产队为578.97斤，平均每人7.52元；长岭生产队为736.1元，平均每人14.58元。由于自留地占有的数量、质量不同，经营的好坏不同，各阶层自留地的收入也就不同。两个队各阶层自留地每人平均收入和集体分配收入对比如下：

（略）

4、自留地产品基本上是补充生活资料的不足，出售的很少。1964年王家生产队只出售了6斤叶子烟、30斤青辣椒，约占自留地收入的1.6%；长岭生产队只出售了2斤叶子烟、三斤半干辣椒，约占收入的0.5%。

四、自留地生产同集体生产的矛盾。

自留地生产同集体生产有无矛盾的问题，从调查的情况来看：

第一，自留地生产不占用集体的耕畜和大、中型农具，因而从生产工具和耕牛上看，没有矛盾。

第二、大部分社员一般是利用早晚出工前后或以辅助劳动力种植自留地，所以大部分贫下中农和集体主义思想较好的其他社员在劳动力上自留地生产和集体生产的矛盾不大；但正因为这里自留地可以全靠一人一锄进行生产，它受集体生产的约束也就不大，每当农事大忙时就显现出自留地和集体生产在“抢季节”上海市存在着一定矛盾的。特别是劳力强、劳力多的富裕中农，占的自留地多，矛盾更为突出。如长岭生产队老上中农向成云，全家三个劳动力，只有2人经常参加集体生产，有一人主要搞自留地。生产队抢插抢收时他不出工，栽红苕时由于定额比较低（每栽一斤苕苗？得一个工分），工分易得，他就全家出动，劳动六天共得1055.5分，每人每天平均58.7分。

第三，自留地同集体生产在用肥上矛盾比较普遍。一般的 是留好肥，头孬肥；留得多，投得少。自留地的施肥量大大超过集体耕地施肥量。据在长岭生产队摸底，猪牛粪投给集体的约占产肥量的47%；人粪尿大部分自用，有的专门把人的小便用桶蓄积起来淋自留地；灰肥多数用于集体。从各阶层来看，情况更有所不同。一般是贫下中农投得好些，富裕中农投得差些。如贫农任兴全，1964年全家投肥任务3820斤，完成4160斤，超额8.9%。老上中农向成云，当队里催水稻秧苗急需肥料时，他却把肥料都挑去淋自留地的小菜；他家喂了两头大猪，规定投肥任务6960斤（定得较低），只完成3308斤，占任务的47%，占实际产肥量还不到四分之一。

第四，从以上两个生产队自留地的占有、生产、收入情况以及自留地同集体生产的矛盾等材料可以看出：自留地作为集体生产的补充在加强领导、适当限制的情况下，是无损于集体经济的；但如果自留地数量过多，在投工、投肥等方面又无一定控制，它就会影响集体生产。同时，问题的关键还在于领导权掌握在谁的手里。王家生产队贫农掌握领导权，因而自留地同集体生产的矛盾就小些，集体生产就好一些‘长岭生产队是中农领导，富裕中农当家，矛盾就显得突出些，集体生产就差一些。

五、自留地是否恢复征税问题。

座谈中，当我们提出自留地是否恢复征税问题时，大队干部和贫农社员一致主张恢复征税。他们普遍对富裕中农和干部多占自留地十分不满，也从实际生活中体会到多占自留地对集体生产不利、对贫下中农不利。他们把多占的土地称之为“厚脸地”。他们提出，除了正划的自留地实行按产量依率计征外，对“厚脸地”要加成征收，要整得那些厚着脸皮去侵占集体利益的人“稀泥巴揩屁股”，得不到一点好处。对于贫下中农交纳农业税确有困难的，可以给以免税照顾。具体办法和理由是：

1、征税办法：第一，在规定范围以内的自留地（包括按照六十条规定经过批准开垦的小片荒地）的常年产量可以比同等集体土地的常年产量高一些，并且根据土质好坏分等评定常产。等级不宜过多，分三等即可。税率可按所在生产队的税率，不必另行评定。农业税可以交纳现金。第二，超过规定数量以外的自留地，在没有收归集体以前，有一季征一季。计征税率可以提高百分之五十至一倍。这部分税额必须交纳实物。第三，对于侵占集体耕地较多，有专门的劳动力经营自留地，与集体生产的矛盾突出，社员意见很大的个别户，以及以自留地产品进行投机倒把或者有剥削行为的，可以按实收入征收50%。其余部分，属地、富、反坏分子的，由集体没收；属于中、贫农的，抵作基本口粮，但不扣劳动报酬。第四，贫下中农交纳农业税有困难的，可以给予免税照顾。（全大队需要照顾的约占总户数的10%）。大家认为：只有这样才符合阶级路线，也有利于刹住侵犯集体利益的歪风邪气。

2、为什么可以恢复征税呢？

座谈中，大家提出的主要理由有：第一，自留地免征农业税是前几年因灾减产，国家对社员的照顾。现在生产、生活情况已经好转了，应该恢复征税；第二，征税可以限制少数富裕农民的自发势力，区别对待又有利于缩小社员之间生活上的差距；第三，增加国家收入，加速建设；第四，负担不重，每户不过一元多钱，能交得起。贫农社员王洪太说：“自留地征税对国家、对社员都有利。国家增加了收入；制止了扩大自留地，增加了集体收入，对社员也有利”。新立生产队贫农付银祥说：“这两年我们队集体生产搞不好就是自留地的毛病（意思是大家顾了搞自留地，影响了集体生产），有的社员出工时说肚子饿了，回家搞自留地时肚子就饱了。”大队会计张义荣说：“现在农村两条道路的斗争是严重的，富裕农民占地多、收入多，李文才（新上中农）多占自留地一亩多，去年养了26只鸡、三头猪、四只羊、三只鸭，自留地恢复征税完全是正确的。”支部书记毛远富说：“现在不交出多余自留地的就是那些富裕农民，征税就可以限制他们，贫下中农真正有困难的还可以给以照顾。”

公社党委邓副书记、县委刘书记、陈县长、董副县长（主管财贸）、李富县长（主管农业）均同意自留地恢复征税和采取区别对待的办法。

以上，是根据调查中所了解的情况整理的，至于是否恢复征税以及征税的具体办法，还需进一步的研究。

财政部农业财务司、四川省财政厅农业财务处联合工作组

1965年1月12日

对于这个资料，值得关注的地方有很多，我们且不说在四清运动的背景之下调查组如临大敌似的将基层的领导权按照阶层来划分，人为制造潜在的阶级敌人，也不说为能过四清运动这“清思想”一关，座谈会上大家的“高姿态”，单就自留地的收入来讲，“王家生产队为578.97斤，平均每人7.52元；长岭生产队为736.1元，平均每人14.58元”，大体上可以看到当时中国农村，在政府允许下的自留地的收入实际上是很微薄的，实在只能勉强做为农民贫穷生活的一个补贴而已。

自留地是否征税的调查显示了政府企图通过征税的办法来限制自留地的正常经营，将农民从自留地上得到的那些微薄的利益中再分上一羹。农民的自留地本身不多，即使按照规定最多也仅仅只占整个耕地面积的百分之七，这部分土地的所得在整个农业经济中所占比例很小，收入微薄，但即使如此，打着为人民服务口号的政府也不放过，与贫穷的农民争夺这点微利，这在中外历史上是绝无仅有的。


转自《共识网》

http://mjlsh.usc.cuhk.edu.hk/Book.aspx?cid=4&tid=1900