汤水清：新中国成立初期游民的安置和改造——以上海为中心的考察

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新中国成立初期游民的安置和改造——以上海为中心的考察

汤水清

　　原载《江西社会科学》2007年第11期p104～108


　　摘要：新中国成立伊始，大量无业游民游荡在全国各大城市，既影响了新中国的城市形象，又威胁到社会治安乃至社会的稳定。为树立城市新形象，改造城市社会，中国共产党和人民政府采取措施对游民收容安置和改造，基本上解决了城市游民问题。处理好游民问题，对稳定新政权、恢复经济、保障人民利益等方面都起到了积极作用，但在具体执行中也出现了偏差，产生了一些消极影响。

　　关键词：新中国初期，上海／游民／改造

　　新中国成立之初，整个社会还处在剧烈的变动中，中国共产党为稳定新政权、树立新形象并按照自己的意愿和蓝图改造社会，发动了包括土地改革运动、镇压反革命运动、知识分子思想改造运动、“三反五反”运动、禁烟禁毒运动等在内的一系列群众运动。这些运动的开展，不仅为国民经济的恢复和发展创造了有利的条件，而且为新社会树立了政治活动、经济活动乃至社会道德的新标准，它们本身的价值及其在当代中国社会转型中的意义已日益受到学术界的关注。然而同样是中国共产党为实现社会稳定所作的努力的一部分——新中国成立初期对游民的改造，却没有得到学术界应有的重视，至今鲜有专文对此进行论述。本人以上海为中心，对这一问题作简要的考察，以期起抛砖引玉之用。

　　一、新中国成立初期的游民问题及其改造方针

　　游民，按照1950年8月《政务院关于划分农村阶级成份的决定》的规定，是指“失去其职业和土地，连续依靠不正当方法为主要生活来源满三年者”[1]（P100-101）。他们主要生活在大中城市、没有固定住所，从事偷盗、抢劫、诈骗、乞讨、赌博、卖淫等活动。游民问题历来有之，无论是中国还是西方，长期以来都没有得到很好的解决。新中国成立初期的游民，绝大部分是穷苦人民出身，他们为生活所迫，不得不依靠不正当方式谋取基本生活来源，还有部分是国民党溃退时遗留下来的散兵游勇和农村的逃亡地主。党和政府从保障游民生活和发展生产两个方面出发，采取了包括集中收容教育、技能培训、就业安置、劳动改造以及遣返回乡等措施，对游民进行改造。经过几年的努力，基本解决了游民问题。

　　新中国成立之初全国各大城市共有多少游民已难以统计，仅从全国各地举办的920所生产教养机构所收容改造的数量来看，到1953年就收容改造了44.6万人（包括妓女）[2]（p466）。如果加上大量收容后被遣返回原籍的游民，人数应该比这个数目要大得多。据统计，重庆市在1950年3月至1951年11月22日，就收容了6批计16000余人。全国最大的城市——上海，来自全国各地的游民人数则在15万左右，其中扒手、小偷约20000人；贩卖毒品及聚赌的约2000人；国民党遗留的散兵游勇约2000人；娼妓约30000人；流浪儿童约5000人；依赖、依靠游民生活的约8.7万人[3]（P291）。大量游民的存在，不仅影响了新中国城市的形象，而且还在城市街区各交通要道、公共场所和居民点偷扒抢窃、强讨恶要、行凶滋事，甚至加入帮会，严重影响了社会治安，乃至社会的稳定。所以，处理游民问题就成为新中国成立伊始党和政府面临的主要问题之一。

　　早在大革命时期，毛泽东就指出，游民无产者是“人类生活中最不安定者”，他们“很能勇敢奋斗，但有破坏性”，处理游民问题，“是中国的困难的问题之一”。[4]（p8-9）20世纪30年代末，毛泽东在分析中国革命的动力问题时再次指出，游民阶层是动摇的阶层，“其中一部分容易被反动势力所收买，其另一部分则有参加革命的可能性。他们缺乏建设性，破坏有余而建设不足”，我们“应该善于改造他们，注意防止他们的破坏性”。[5]（p646）新中国成立初期，人民政府制定了对游民“争取其群众，反对其中依附反动势力而积极参加反革命活动分子”的政策。[1]（P101）1952年8月，政务院在《关于劳动就业问题的决定》中则明确指出：“对于有劳动力的游民乞丐，则应强迫劳动，条件可能时最好是集中收容，劳动改造。”[6]（p218）1953年12月政务院第197次政务会议批准、1954年1月13日第二届全国民政会议通过的决议也规定：“对游民乞丐应组织他们参加劳动，使之自食其力，逐渐就业。”并具体提出：“应根据必要和可能按其有无劳动力分别予以教养、救济或劳动改造，对一切有劳动能力的人，应设法使其在城市或去农村参加劳动，以自食其力。必须纠正那些想把城市所有贫民、游民等一下子包下来、都施以救济的错误观点。”处理游民的工作，采取“劳动生产与政治思想教育相结合”、“改造与安置相结合”的方针。[7]（P23）

　　在这一思想指导下，刚刚成立的共和国就在全国各大中城市成立了生产教养机构，展开了对游民的收容安置和改造工作。以江西为例，1950年，江西全省接收并改造了71个旧的救济院、所和15个外国宗教团体举办或津贴的慈善机构，对这些单位原收容的包括孤老残幼和乞丐在内的游民11700多人分别作了妥善处理。

　　152年，仅南昌、九江、上饶三市就收容了游民8000人，其中7000人被遣送处理，其余的也都零星进行了安置。[8]（P15-16）1951年，广州市为安排游民改造，先后设立了24个生产安置单位，其中工厂（场、队）13间、农场11个。

　　二、上海游民的安置和改造

　　上海市游民众多，情况复杂。还在1949年8月，上海市军管会政务接管委员会就响应华东局关于“粉碎敌人封锁，为建设新上海而斗争”的号召，制定了难民回乡生产和救济方案，确定了疏散与安置办法。其中规定，对于失业工人和在上海市生活无着及与生产无关的贫民、苦力以及流亡在本市的一般地主富农，一律疏散回乡或动员其回乡生产，“确是无家可归与有家归不得（因为农村缺乏生产资料而无法参加生产）而有劳动能力者，可迁移到黄泛区、苏北盐垦区，从事生产”，而“对长期以偷盗、抢劫、欺骗、敲诈、乞食、贩卖违禁品、赌博维持生活的游民，强制其离开上海市，到农村中劳动生产”。[9]（p456-457）随后，负责处理游民问题的上海市民政局根据中央关于改造游民的方针，结合上海市的具体情况，确定“收容改造其基层，孤立其头子”的政策，把收容改造游民的突破口选择在下层游民中具有现行活动的分子，重点打击危害较大和影响恶劣的窃贼、乞丐等游民。1949年12月、1950年11月、1952年9月，市民政局与公安局等部门联合行动，三次对全市的游民进行了突击大收容，分别收容游民4940人、3000余人和5000余人。1951年2月19日，根据市政府的指示，市民政局和市公安局会同上海市生产救灾委员会、公安部队对哈尔滨大楼开展突击收容，共收容2802人。

　　这些收容加上经常性收容以及镇压反革命时的被收容人员，从1949年12月到1954年底，全市共收容游民38798人。收容的对象，除乞丐、扒手、窃贼以外，还有抢劫、收赃、欺诈、勒索、吸毒、贩毒人员、妓女以及国民党遗留的散兵游勇等。

　　在突击收容中，也出现了一些错收的现象，例如第二次大收容时，就将一些摊贩、失业工人和码头小工等收了进去，引起了群众的不满。

　　对被收容进收容站的游民，首先必须进行登记审查，以便弄清其籍贯、年龄、职业等情况，然后再根据游民的具体情况进行处理。1950年5月，由上海市民政局、公安局和生产救灾委员会3个单位联合组成“游民入所审查小组”，确定游民与非游民的界限，并对游民进行审查清理。灾民、难民遣送回原籍；情节严重的惯窃等危害社会人员移交法院处理；错收的人员由各区人民政府及有关机构出具证明后予以释放；其他游民全部送劳动教养所进行劳动改造。据统计，在第一次全市突击收容的游民中，有402人被移交法院处理，91人从收容站逃走。第二次突击收容的游民中，有600余灾民被遣送回乡，189人被证明是错收者给以释放。在突击哈尔滨大楼时被收容的人员中，被遣送回原籍的灾民、难民有2390人，其余人员除少数小贩外均被送往劳动教养所劳动改造。1954年1月到9月，民政局和市救济会再次对各劳教所的收容人员进行审查清理，共处理出所3813人。其中，释放988人，遣送回乡724人，介绍就业63人，移送公安司法部门处理246人；被动员回家的儿童584人，领养227人，介绍就业151人；婴儿由家长领回的44人，被人领养681人；被动员回家的残疾者和老年人105人。[3]（p291，p293）通过审查清理，一方面减轻了收容教养机构的压力，另一方面也在某种程度上避免了没有经过法律程序而长期关押游民或强迫其劳动改造的负面影响。



　　审查清理结束后，根据上海市人民政府1950年11月19日批准施行的《关于残老孤幼收容教养及游民收容改造的暂行规定》，游民绝大部分被送往上海市民政局所属4个劳动生产教养所，接受教育和劳动改造。1951年5月，四个劳动教养所收容人员约12000人（其中8000—9000人是镇压反革命开始后收容的）。[10]除此以外，还有一部分则被安置在上海市新人习艺场（原哈尔滨大楼）、上海市生产教养院等处。劳动生产教养所收容改造的人员除了由民政局移送的游民外，还有一部分是公安机关移送的未决案犯和法院移送的已决犯人。



　　对于入所的游民，先集中一段时间进行形式多样、内容广泛的政治思想教育，主要任务则是从事市政工程建设和工业、手工业及农业的生产劳动。同时，在苏北和皖南设立了两个市外劳动改造基地。仅在1949—1951年收容的28234名游民中，就有12043人被送往苏北劳改基地即苏北垦区劳动，占到这3年安置人数20910人的60％。

　　苏北垦区是指江苏省东台县（今大丰县）所属以四岔河为中心的20万亩荒地。

　　南通张謇曾于民国初年在此垦荒，种植棉花，因天灾、战乱、经营失措等种种原因而荒芜。1950年2月，为避国民党飞机轰炸，根据疏散人口的方针，上海市民政局受上海市人民政府的委托，与苏北行政公署商定，将此地作为上海游民改造的场所。3月13日，成立东台生产总队，由上海市民政局副局长黄序周任总队长（6月，在垦区建立了上海市人民政府垦区劳动生产管理局。1952年8月，改名为上海农场管理局，由上海市公安局领导。1956年9月后改称上海市地方国营上海农场）。

　　东台生产总队成立后，随即由总队将隶属民政局教养所的游民及公安局和法院移送的犯人7千余人，转移到苏北棉垦区，集体垦荒生产，进行劳动改造。此后又在1951年4月初和7月中旬，分两批往垦区移送游民。至此先后共有3批12000余名游民和犯人被转移到苏北垦区劳动改造。

　　第一批移送到苏北垦区的游民和犯人中，有一小部分是失业工人和灾民，其余大多是文化程度较高的商贩、技术工人、教职员、逃亡地主及其子女，甚至国民党溃败军队中的军官。他们初到苏北垦区，一无所有，生活的艰苦自不待言。

　　游民中一部分是被误抓的灾民，对于被强迫参加劳动改造本身就有所不满，犯人中也有很多未经法院审判的，自以为是无期徒刑了，抵触情绪很大。加以远离城市，交通不便，教育与管理不易集中，管教人员特别是武装人员少，素质比较低，经常发生打骂游民和犯人事情，甚至出现枪毙犯人的严重错误。凡此种种，致使游民和犯人的思想很不稳定，逃跑事件不断发生。1950年7月14日，就曾发生830人集体大逃跑事件，后请当地政府派军警民协助，虽前后抓回614名，仍有216名逃走。[11]

　　对游民进行市外安置，除了将游民送往苏北垦区劳动改造外，为响应中央关于加快治理淮河的号召，1952年12月，上海市第一劳动教养所还遣送游民757人赴皖北治淮劳改指挥部参加治淮工程劳动。1955年9月，又专门成立了上海劳动治淮大队，于1955年11月及1956年2月先后分批移送9300多名游民到治淮工地，边劳动边接受改造。1956年开始大批游民又被移送到皖南白茅岭农场劳动，到1958年，3年间共有9508人被送往该农场，占这期间处理安置游民的30％。可以说，游民们（包括部分犯人）成为这一阶段上海市市政工程建设和支援外地建设的重要力量。

　　三、游民改造的意义

　　全国性的游民改造于1953年年底基本结束（上海市则到1958年才基本结束），共有35万余人经过集中改造的游民被输送到工农业战线参加生产建设，有9万余人留在原农场和工业、手工业等生产单位安置就业。此外还有70万游民分散在基层单位，由群众进行监督改造。[2]（p466）有一部分生产教养院和其他收容改造游民的机构，在完成了教育改造的任务之后，转变成了国营工厂或农场。

　　新中国成立初期的游民安置和改造是中国共产党和人民政府为巩固新政权、树立新形象的诸多努力的一个重要组成部分。它的顺利完成，具有多方面的积极意义：

　　第一，新中国成立之初，政权更替，社会动荡，战争创伤无处不在，除了旧社会遗留下来的游民，还有大量因战争和政权变换以及自然灾害而游离于城市之中、居无定所、无所事事的难民、灾民和逃亡者。他们的存在，不仅影响了一个城市的形象，而且严重影响了社会的稳定，威胁着城市新政权的巩固。采取强制手段对游民进行改造，对于改变城市面貌，整顿社会治安，安定居民生活，乃至巩固人民政权，都起到了重要的作用。

　　第二，新中国成立初期的游民安置和改造，对于恢复长期遭受战争破坏的国民经济，发展生产，保障人民利益，也起到了积极的作用。广大游民不仅在改造中得以组织起来参加各种市政、水利工程建设及工业、手工业劳动，而且到农村垦荒造田，从事工农业生产建设。以上海市游民改造基地苏北垦区为例。从1950年春第一批游民进驻，到当年年底，不仅建起了医院、办公、营房、工房、住房、厨房等草房2006间，从而有了基本的生活空间，而且开垦了耕地9600亩，种植棉花6800亩，建立了鞋厂、木器厂和铁器厂等手工业场所。就这样，游民们依靠自己的双手，自力更生，艰苦奋斗，最终使这块昔日的荒滩变成了新型的国营农场，为当地经济乃至上海市的经济发展作出了贡献。所以有人说，利用垦区以劳动改造游民和犯人，同时利用游民和犯人的劳动力开发垦区，是一个理想的办法，在政治上、经济上均有一定的作用与意义，“就改造游犯言，政治意义大，就开发垦区言，经济意义大。”[12]这是很有道理的。

　　第三，新中国成立初期的游民安置和改造，既是社会秩序重建的一部分，也是社会改造的一部分，它在改造社会的同时，也改造了人。无论是参加当地工厂企业的劳动，还是到外地参加建设；无论是送回原籍从事生产，还是到垦区垦荒安置，贯穿游民改造始终的是生产劳动，以及体现在劳动中的人的价值、自尊、自强和奉献精神。游民改造期结束后，许多游民或者转为工厂里的正式工人，或者成为垦殖场里的正式职工，有少数成为军人甚至脑力劳动者。同时恢复了他们的政治自由，也不再被称为游民。

　　游民安置和改造是一项复杂的工作，在今天来看，也存在一些不足之处。

　　首先，对游民进行强制改造模糊了游民的性质。新中国成立初期的游民是一个复杂的群体，既有难民、灾民和其他城市下层群众，也有危害社会风气、威胁社会安定的寄生者和不法分子，还有少数反革命分子。因此，如何界定游民的性质就成为一个棘手的问题，有人认为，游民是专政的对象，也有人认为游民是人民内部问题。由此造成的结果是，虽然在收容之后对游民进行了审查清理，但在劳动改造中，既没有从法律上分清具体对象，从而把普通游民与未决犯、已决犯同置一处，同样的管理、劳动和改造；也没有从游民个人的具体情况出发，根据技术工人、知识分子、小商小贩等不同的对象而采取不同的方式组织改造，致使改造初期游民思想波动，意见很大，也难以使他们各得其所，各安其生。

　　其次，在劳动改造中，“劳动生产与政治思想教育相结合”的方针没有完全得到认真的贯彻执行。在许多教养机构，只重劳动，不重改造，把游民看作犯人，看作服劳役的、可以免费使用的劳力，生产劳动几乎成了游民改造的唯一形式。

　　此外，管理人员素质普遍较低，官僚习气严重，对待游民态度恶劣（有的甚至贪污腐化），也伤害了一些游民的思想感情，在一定程度上冲淡了游民改造的应有效果。

　　参考文献：

　　[1]中央人民政府法制委员会编。中央人民政府法令汇编（1949—1950）[M].北京：法律出版社，1982.

　　[2]中国大百科全书《社会学》编辑委员会，中国大百科全书出版社编辑部编。中国大百科全书（社会学）[M].北京：中国大百科全书出版社，1991，

　　[3]上海民政志编纂委员会编。上海民政志[M].上海：上海社会科学院出版社，2000.

　　[4]毛泽东。中国社会各阶级的分析[A].毛泽东选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1991.

　　[5]毛泽东。中国革命和中国共产党[A].毛泽东选集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1991.

　　[6]中央人民政府法制委员会编。中央人民政府法令汇编（1952）[M].北京：法律出版社，1982.

　　[7]中央人民政府法制委员会编。中央人民政府法令汇编（1954年1月—9月）[M].北京：法律出版社，1982.

　　[8]史爱国。江西城市接管与社会改造[A].中共江西省委党史资料征集委员会编。江西城市接管与社会改造[M].北京：中央文献出版社，1995.

　　[9]当代中国研究所编。中华人民共和国史编年（1949年卷）[M].北京：当代中国出版社，2004.

　　[10]顾准就黄序周的信给潘汉年、周书记和市府党组的意见（1951年5月25日）[Z].上海市档案馆馆藏资料，全宗号B1，目录号1，案卷号39.

　　[11]上海市府对游民犯人进行集体劳动改造工作的专题报告（1950年12月25日）[Z].上海市档案馆馆藏资料，全宗号B1，目录号1，案卷号1024.

　　[12]黄序周给顾准并转市委领导的信（1951年1月29日）[Z].上海市档案馆馆藏资料，全宗号81，目录号1，案卷号39.

　　作者简介：汤水清，江西省社会科学院当代江西研究所副所长、研究员、历史学博士。（江西南昌330077）