孙旭培：三十年新闻立法历程与思考

reading · 发表于 2022-4-18 22:53:07

　 “没有新闻出版自由，其他一切自由都会成为泡影。”

　　“没有关于新闻出版的立法，就是从法律领域中取消新闻出版自由……”——马克思

　　一、改革开放以来新闻立法工作的历程

　　基于对“文革”的反思和对国外新闻法治的借鉴，新闻改革和新闻立法的呼声首先在新闻界响起。1980年五届全国人大三次会议、全国政协五届三次会议期间，来自新闻界的一些代表和委员就制定新闻出版法和保障公民言论、出版自由等问题发言，这些发言发表于当时的报刊上。在1983年召开的六届全国人大一次会议上，一些人大代表正式提交议案，“建议在条件成熟时制定中华人民共和国新闻法”。鉴于制定新闻法、保障新闻自由的呼声日高，1984年1月3日，中宣部新闻局就共同商议得出的意见，提出《关于着手制定新闻法的请示报告》，报告对立法的具体操作提出了一些建议。中共中央书记处的有关领导人和全国人大常委会委员长都很快批示同意这个报告。

　　1984年5月，首都新闻学会召开理事会，宣布成立由全国人大教科文卫委员会同中国社会科学院新闻研究所共同组织的“新闻法研究室”。研究室开始出版不定期的内部刊物《新闻法通讯》，并且广泛地征求意见和搜集材料。1985年新闻法草案起草工作开始启动。

　　新闻法起草工作一开始，新闻法研究室组织的有关新闻法的一些讨论和形成的一些意见，如新闻法的指导思想、新闻法的适用对象和范围、报刊创办、新闻检查制度等。同时，新闻法的起草也引起了有关方面的关注，出现一些意见分歧。

　　新闻法研究室于1985年开始起草，经两次修改补充，拟出《中华人民共和国新闻法（草案）》第三稿。1986年11月，上海的新闻法起草小组拿出过《上海市关于新闻工作的若干规定》（征求意见稿）。1987年初，国家新闻出版署成立，中央确定由新闻出版署负责“起草关于新闻、出版的法律、法令和规章制度”。从此，人大教科文卫委员会对新闻立法只进行研究，不负责起草，新闻法研究室起草新闻法的使命到此结束。半年以后，新闻出版署于1987年7月将一份《中华人民共和国新闻出版法》（送审稿），送到国务院请求审查。1989年1月，新闻出版署拿出《新闻法》和《出版法》两个新草案。至此，作为上世纪80年代中国新闻立法工作成果结晶的三个新闻法草案面世。

　　1989年“六四”事件后，中央也希望制定新闻出版法，并且明确先出台出版法，然后出台新闻法。新闻法的制定也因此进入八届全国人大常委会的立法规划。但进入90年代以来，新闻立法实际上进入停滞状态。与此同时，有关新闻及舆论监督立法的问题一直是全国人大代表立法议案、全国政协委员立法提案的重点。但是由于种种原因，新闻立法至今是有花无果。

　　二、目前中国对新闻传播的管理与规制方式

　　由于尚无专门的新闻法，而相关法规所起的作用又还不明显，因此，目前中国对新闻传播的管理和规制，通常起作用的还主要是党委和政府新闻主管部门和相关领导机关的指令、指示。

　　由于种种原因，这种方式有时也会产生一些问题，带来一些弊端。例如上个世纪80年代发生的武威地区收报事件就是一个典型的案例。1988年3月16日，甘肃《武威报》发表了一篇题为《人民代表的心里话》的报道，此篇报道是由该报记者根据人大代表座谈纪要整理而成的，报道中涉及了人大代表就政府工作和干部作风等问题发表的批评意见。报道刊出后在社会上引起强烈反响。有关领导对报道不满，下令收回当天报纸，并重新出一份报纸代替。此事被《中国青年报》披露，受到社会普遍关注。这种极端的做法虽然并不多见，但它却给我们带来许多思考和启示。

　　在中国，党和政府主管部门和领导机关可以通过组织和行政手段，包括直接向新闻媒体发布指令、指示，对新闻媒体进行管理和规制，这已成为一种常规性的做法。宣传部门每周召开由各媒体派人参加的吹风会，交代如何进行近期一些重要问题的报道，批评一些媒体的不当报道。这成为一种常规性的做法。进入90年代以来，由宣传部门直接向各媒体发布指令、指示（这些指令通常是不交代原因和理由的），成为对新闻报道内容进行日常干预的主要形式。

　　下面摘录一位在电视台实习的研究生工作日记中的一篇：

　　在台里做新闻的记者，每个人都要接触到一个叫索贝的新闻系统，因为所有的写稿、改稿和播出记录都在这个系统里面。而每次打开这个系统，都会先有一个对话框蹦出来，这个窗口叫做“消息通知窗口”，内容都是来自上级对各种新闻选题和内容的宣传和口径限制，不得违反。每天这些通知的内容涉及到政治、工商、文化等等，五花八门，用红色字体标示，提醒大家注意。如今天我打开系统写稿子时就有一条：“福建省工商局长×××涉嫌行贿，并在被调查期间，私自出走到境外一事各档节目一律不报道。”

　　在他的日记中还有这样的记载：

　　6月29日，接到领导通知：正在全国人大常委会审议的《中华人民共和国突发事件应对法（草案）》是一部重要法律，涉及面广，又比较复杂、敏感，社会关注度高，不要擅自报道，听从统一口径。

　　6月27日，接到领导通知：不得出版、转载、宣传《用新闻影响今天——〈冰点〉周刊纪事》。不报道查堵《中国工人阶级状况》等图书。

　　……

　　像这样的消息，每个星期出现在系统里很多，这些选题都是不能做的。有意思的是，有一天当我在看这些消息的时候，部里一个老记者对我说道——这才是真正的新闻。

　　由于一些主管部门和领导机关，以及相关个人拥有对新闻报道的控制权，特别是舆论监督稿件刊发的决定权，这往往会为少数人搞“权力寻租”提供条件。郴州市委宣传部部长樊甲生，被新闻界称为“矿难新闻灭火队长”。当一些非法开采的小煤矿发生矿难事件后，樊甲生常常要求在第一时间对消息进行封锁，而后可获得矿山的干股或现金回报。近年来，一些新闻宣传主管部门的负责人卷入腐败案，原因虽然是多方面的，但同其运用自己手中控制的新闻报道和舆论监督稿件的刊发决定权搞权钱交易不无关系。这些人可以对新闻媒体的舆论监督随意叫“停”，而且还冠之以“稳定压倒一切”的名号，在背后却大搞权钱交易，借国家公权之力，谋个人私利之实。这提醒我们要重视新闻传播管理的制度与法规建设，警惕少数部门、单位和个人利用手中的新闻报道控制权谋求私利。

　　三、我国要建立适度的新闻自由

　　我这一辈子都是研究新闻自由、新闻立法和新闻改革的。我以为，如果新闻自由度（这个词汇是我发明的）可以量化，单纯从法制的角度而言，美国或许可以定为95度，西欧则是85度。我国将来能达到70～75度也就可以了。那么什么样标志出现，就算达到起码的及格线呢？那就是新闻实行法治。没有法治，只有人治，新闻自由度最好的情况下也只会是不及格。新闻实行法治，就先要从新闻立法做起。不解决有法可依和有法必依，我们永远只能在二三十度徘徊，我国新闻想在世界上赢得公信力，那只是自说自话，是没有可能的。

　　美国、西欧高度的新闻自由对于这些国家政治、经济、社会的发展起了巨大作用，与集权的新闻制度相比表现出很大的优越性。但弊病也不少。比如，在对阿富汗、伊拉克的战争上推波助澜，美国媒体很少有反战的声音发出。在美国金融危机之初，有的大报不断预测哪几个大公司要破产，弄得更加人心惶惶。在更大范围讲，西方的新闻自由与多党政治、民粹民主交互为用，使政府依赖指数不断升高，以致有些国家债台高筑，影响国家进一步发展。我国需要新闻自由，但要适度，有所节制。我相信，几千年文明史的中国也会创造出新的新闻文明，即理性的、适度的新闻自由。

　　为此，先要承认新闻自由有普世价值，只是实现形式有所不同。其实美国与欧洲都是有所不同。比如美国官员告媒体诽谤，除证明报道的事实虚假以外，还必须拿出证据证明媒体或记者确有恶意，才能打赢官司。这样，几十年也看不到一个美国官员能打赢诽谤官司。欧洲则无此规定。仅此一条就说明，美国的新闻自由度比欧洲高。有所不同，意味着大体相同，我国要承认新闻自由的普遍性原则和做法。

　　我国宪法规定公民有言论、出版自由。这个出版中就包含着新闻。《世界宪法全书》中的各国宪法都是这样规定出版自由的。公民的言论、出版自由是每个中国人都有的，并不是“文革”流行的解释，只有无产阶级才有。这种解释最后导致全中国只有一个人有言论自由，那就是无产阶级的最高代表。

　　四、怎样从新闻的角度看待苏联、东欧剧变？

　　苏共是被自己长期积累的错误和腐败打倒的，不是某一个领导人的问题。

　　苏联新闻方面的教训是双重的，就是从长期极度压抑到突然完全放开。不能只谈后者不提前者，而前者才是根本的。

　　十月革命胜利后，苏维埃政权封闭了除《真理报》以外的所有报纸，同时发布了由列宁签署的出版法令，该法律许诺：“一旦新制度确立起来，对报刊的各种行政干预就必须停止。而将依照最开明与最进步的法律，并在对法庭负责的范围内对出版实行充分的自由。”可是，这个法令并没有兑现，反倒大批新闻自由。随后的70年里苏联一直没有进行新闻立法。苏联在连续实行5年的公开性以后，为了挽救危局，也不得不进行新闻立法，但已经错过时机，头年公布大众媒介法，第二年苏联就解体了。如果列宁兑现自己的承诺，如果没有斯大林的个人专制和集权，如果没有戈尔巴乔夫的急于求成……苏联很可能仍然存在。但是，历史没有如果。

　　那些不讲民主自由的政权，丧失了对人民的吸引力，所以在没有戈尔巴乔夫的东欧国家，也一样被人民抛弃。现在有些人谈到苏联新闻变革的教训，只说苏联是因为没有继续严格控制新闻媒介，造成传媒失控、苏联解体，而不谈苏联七十年不努力改革高度集权的新闻制度，这种制度遭人民唾弃是迟早要发生的事。苏联东欧新闻自由发展历程有三点启示：一是新闻专制不应该成为无产阶级政权的特征；二是坚持公开性、坚持人民的知情权，适度、渐进地发展新闻自由是必须的；三是必须通过立法保障新闻自由。

　　五、为什么文化立法27年一直缺乏重大进展？

　　从1984年筹备新闻立法到现在已有27年了。我国原打算要搞的新闻法、出版法、广播电视法、电影法，一个都没有搞出来。究其原因：

　　（一）没有深刻认识到立法的意义，没有看到扩大民主、自由，是人民的强烈愿望，是时代的要求，也是执政党永葆活力的需要。要不要新闻出版立法，绝不是哪一种驭民之术更好的问题。陈云的说法不一定妥当，更不一定永久适用。他曾经说过：“在国民党统治时期，制定了—个新闻法，我们共产党人仔细研究它的字句，抓它的辫子，钻它的空子。现在我们当权，我看还是不要新闻法好，免得人家钻我们空子。没有法，我们主动，想怎样控制就怎样控制。”实际上，自袁世凯政府倒台到国民政府上台，其间并没有出版法，传媒放纵到无法无天，国家社会混乱不堪。国民政府《出版法》颁布，有不得“意图颠覆国民政府或损害中华民国利益”等等一系列的规定，如果不是因为当时国家混乱，政治腐败，政府不能完全控制局势，是很难有空子可钻的。再说，从组织原则来看，抓紧制定新闻出版法，是载入党的十三大报告的，是全党的决定。邓小平说，十三大报告一个字不能改。陈云一向尊重党的决定和党的组织原则，有关部门也没有权力不执行全党的决定，只听某个人的一时意见。

　　（二）把暂时起作用而副作用极大的方法当做长治久安之计。

　　我们有两个口号是有问题的，在实践中更是让它走向极端。

　　一是上个世纪80年代末提出的“以正面宣传为主”。这个口号从字面上看好像没有问题，但我们的媒介批评历来就少得可怜，1989年急忙提出这个口号，其实际作用就是减少舆论监督。新闻实践也证明了这一点。市场经济下经济利益多样化，经济行为复杂化，容易产生贪污、腐败，本来就必须加强舆论监督。可我们错误总结教训，大搞“正面宣传”。尉健行在2002年人大会议期间说，“近几年查办的大案要案，大多数发生在1993年至1997年之间，1998年以后作案的逐步减少。”我认为，这与1992年宣布搞市场经济以后，舆论监督反而被大量削减有很大关系。1998年朱?基到中央电视台“焦点访谈”强调舆论监督，以后情况稍好一些。

　　二是稳定压倒一切。从辩证法、系统论的观点，任何事物只能有它自己合理存在的地位，不能因为一种事物重要，压倒其他一切事物。在新闻实践中，报纸揭露本地区的腐败被视为不利于稳定。让稳定压倒一切，就变成让稳定压倒了公平、正义。每个省、市都力图避免媒体暴露自己的矛盾和问题。2005年还取消了跨地区的舆论监督。其结果是，一边是腐败在蔓延，一边是揭露腐败的舆论监督在收缩。

　　（三）只搞条例不搞法。条例只是行政管理，立法恰恰是减少行政干预。法律是保护新闻自由和防止滥用新闻自由两方面的条文的结合，总的是保障新闻自由。马克思说：“新闻出版法就是对新闻出版自由在法律上的认可。”“没有关于新闻出版的立法就是从法律领域中取消新闻出版自由，因为法律上所承认的东西在一个国家是以法律形式存在的。”

　　立法不去搞了，1997年我们搞了几个条例。但条例几乎是不起作用的。报纸禁载规定拟得很好，本来应该是“法无禁止即自由”，可有关部门给媒体下达禁载的指令，大大越过有关条例规定的禁载范围，大量不违背禁载规定的报道照样被封杀，甚至根本不需要解释理由。这意味着，有关部门没有遵守条例。据某新闻集团粗略统计，2007年一年接到各种指令、招呼3700多条，平均每天10条以上。这样，条例就没有威信了，因为它们起不了作用。

　　以高铁事故报道风波为例。去年7月28日，温家宝举行中外记者会，保证在调查过程中公开透明、接受监督。可第二日即29日晚媒体却接到一个权威部门的禁令：“鉴于‘7·23’甬温线特别重大铁路交通事故，境内外舆情趋于复杂，各地方媒体包括子报子刊及所属新闻网站对事故相关报导要迅速降温，除正面报导和权威部门发布的动态消息外，不再做任何报导，不发任何评论。”这些禁令不要说与温总理刚说的话相矛盾，就是与国家有关法令、法规也相抵触。《中华人民共和国突发事件应对法》规定，政府“应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”“及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告。”“迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的”，要承担法律责任。《国家突发公共事件总体应急预案规定》规定：“突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。”那么，上述那些禁令是否贯彻了这些法律、法规？在人人是记者和评论员的微博时代，上述那些禁令是否有效呢？这些禁令最终只会使传统媒体更加边缘化。所以不能只顾及眼前的利益、局部的利益，而牺牲长远利益、整体利益。这个长远利益就是我国媒体的公信力、对人民知情权的尊重和人民对政府的信任；这个整体利益就是中国在世界上的国家形象和国家软实力。

　　六、怎样评价我国新闻立法停顿引起的后果？

　　中国当今政治和社会生活中出现的所有重要问题，都与不搞新闻立法、延误新闻改革有关。我举三个例子：

　　（一）腐败不断加剧，怨声载道，是怎么来的？同样是在发展市场经济的途中，美国当年有媒体开展的“扒粪运动”，我们却在那里大搞“正面宣传”，从1987年－2010年被绳之以法的120名省部级高官，没有一个是由媒体从发现蛛丝马迹开始，步步深入揭发出来的。我国新闻体制是本地无法揭发本地贪官，又因为禁止跨地区监督，不准媒体揭发外地贪官。这等于是创造了令贪官放心的舆论氛围。

　　（二）我国贫富悬殊越拉越大。世界银行最新公布的数据显示，中国居民收入的基尼系数已由改革开放前的0.28上升到目前的0.48（欧洲与日本在0.24～0.36左右）。而且，1%的人口掌握了41.4%财富,财富集中度畸高。招商银行联合贝恩管理顾问公司对外发布的报告显示，相当于中国总人口0.2‰的人，持有相当于全国城乡居民存款余额20万亿元的近一半资金。不让媒体向决策层及时输送贫富悬殊的信息，不利于国家微调税收和分配政策；不让媒体向全社会输送这方面的情况和意见，就不能形成缩小基尼系数的社会动力。

　　（三）许多全局性的问题由来已久，这两年爆发性地呈现在社会公众面前，是怎么回事？政治体制改革进展迟缓，其理由还可有一说，但是像领导干部及其配偶财产公开、党政机关“三公问题”、各地普遍建政府大厦、国企高管与一线职工收入差距太大、药品流通环节问题多导致药费奇贵等问题，群众议论纷纷，解决起来并不像政治体制改革那样牵一发而动全身，但传媒也是无所作为，并不是他们不敏感，视而不见。在“稳定压倒一切”的借口下面，传媒偶尔触及皮毛，都要冒很大风险。以至于有某特大城市下令传媒不得讨论孩子上幼儿园难、上小学难，以及大量居民被狗咬伤，怎样处理人与狗的关系的问题，传媒也只好遵命。我们过去总是认为，要把一切不稳定的因素消灭在萌芽状态，媒体要配合，不挑开引起不安定的矛盾，安心“把蛋糕做大”。结果让以上几方面的问题不断积累，堆积如山，结果造成更加严重的不安定因素。这些年随着网络技术的新发展和社会公众参政议政勇气的增强，矛盾不断爆发，群体性事件大量增加，以至于一些为政者不知从何抓起了。近一二十年实践证明，媒体应该不断揭露问题，为化解矛盾献计献策，并提供社会舆论作为动力。不同时期有不同时期的困难和问题，为政者和新闻宣传管理者不能搞政治上的短期行为，回避矛盾，把困难留给后任，因为越往后拖，解决问题越要付出大得多的成本。

　　（四）“文革”回潮是怎么来的？无论反右、大跃进和大饥荒，还是“文革”，都早已过了档案保密期了，可是我们几十年如一日，很少让出版社出版披露这些巨大灾难和严重错误的著作。这是导致现在出现“文革”回潮、称赞毛泽东的无产阶级专政下继续革命理论现象的一个重要原因，为我国政治体制改革增加了一股新的阻力。

　　以上这些问题的产生，都与我国没有通过新闻立法，提高新闻出版自由度有很大关系。世界的历史和现实中有很多的例子反复证明，没有新闻自由，任何政党都可能被自己的错误或腐败所打倒。那些持不搞新闻法治就能保持社会稳定的看法的人，应该梦醒了。

　　七、更新新闻观念，抓紧新闻立法

　　（一）在党政干部中进行科学的新闻观的教育，即新闻自由与法治的教育，促进新闻观念的更新。不要再搞假马克思主义新闻观、真斯大林主义新闻观的教育。我认为至少要让党校担当起这项工作。

　　要教育各级官员懂得，如果过不好言论、出版、新闻自由关，社会主义制度就不能牢固地确立。只有让执政党和政府逐步适应在较高的新闻自由度的条件下工作，人民逐步学会在新闻自由条件下择善而从，规范自己的行为，国家才能真正长治久安。可我们现在许多的官员都愿意享受高度集权的新闻出版制度带来的暂时的稳定，不管以后会是怎么样，任上乐当太平官，任后不管洪水滔天。这是政治上的短期行为。

　　在数字技术和网络技术高度发达的今天，在人人有手机，人人都是传播者的今天，不要幻想靠压制传统媒体报道使任何突发事件被忽略过去。打取消微博的主意，更会使我们在广大青年中孤立，因为微博已经成了他们的“最爱”。

　　要使各级领导认识到，报坏消息好作用大，只报好消息坏作用大。当今世界上，新闻自由度高的国家，其媒介的公信力就高，国家的软实力就强。媒体虽然报道了许多负面事物，但在国内的影响力和在国际上对于塑造国家形象方面，发挥了很大的正面作用。而我国媒体在国家权力面前太乖了，政府哪个部门不想报的新闻，它们都不报，可以说，它们采写的民众爱看的重要新闻稿，撤掉的比用上去的多得多，结果媒体在人民中丧失了公信力，对外更削弱了国家的软实力。

　　要让各级领导做到，新闻报道只要不违背禁载规定基本上就不去干预。要像相信农民会种地，工人会做工一样，相信新闻工作者会办报、办广播电视。即使在特别情况下需要干预，也尽量与新闻工作者商量。

　　（二）我们为立法已经耽误了27年，不能再错过时机。

　　苏联共产党一直没有兑现建国初期的承诺，“依照最开明与最进步的法律……对出版实行充分的自由”。种种原因使得整个国家机器的运转对于这种高度集权的新闻体制的依赖性越来越强。党和国家领导人换了一茬又一茬，谁也不肯尝试兑现共产党执政初期向人民所做的承诺。这种依赖性主要是两方面的原因造成的：

　　一是由于没有社会公众意见的充分参与，党和国家决策频频发生巨大失误，特别是严重错误的后果由于不肯及时揭露，积累起来以后，执政者担心新闻自由度一提高，会被全面暴露，而导致社会能量大爆发，造成政局和社会的不稳定。

　　二是社会主义国家总是以政党和官员的清廉和全心全意为人民服务来证明其政治的合法性，所以通常不肯揭露官员的严重腐败。但是由于长期不揭露，敢于搞腐败的就越来越多，执政者更加担心由法律保证媒介自由无阻地揭露腐败，可能导致各级执政团队溃不成军，历史上执政的官员也会丑闻毕露，直接挑战执政的合法性。

　　这两点足以说明，越早制定新闻法，革除人治的弊病，保证适度的新闻自由，不使错误后果积累，不使腐败丑闻积累，对于社会矛盾消解，积怨及时释放，对于维护执政党执政的合法性和政权的稳定，具有极为重要的意义。

　　所以，我认为新闻立法没有所谓条件完全成熟的时候，只有错过时机的问题。错过改革和立法最佳时机的例子，在中外历史上不难找到。

　　我国经过30多年的改革、开放，国力显著增强，人民生活显著改善，同时对民主自由发展太慢已经不耐烦了，这是通过新闻立法，扩大新闻自由的刻不容缓的时机。如果这时不做这样重要的事，依旧一味享受高度集权的新闻体制带来的暂时稳定，那只能是“透支稳定”，把治理的困难留给后任和未来。这种政治上的短期行为将会带来极为严重的后果。

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