何旗：新中国成立以来党内请示报告制度建设的演进

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作者简介：何旗，华南师范大学马克思主义学院特聘副研究员、华南师范大学广东党的建设研究院研究员，广州，510631。

原文出处：中国高校社会科学
期号：2021 年 06 期


内容提要：新中国成立后，中国共产党对在党和国家政权系统中创设和发展请示报告制度进行了有益探索，并在实际工作中加以强化而使之有效运行，但随后由于历史和环境的局限，请示报告制度被严重削弱。伴随改革开放的起步，党内请示报告制度建设迎来健全与完善的新阶段，并不断拓展新的发展空间。中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央更加明确和规范了重大问题、重要事项的请示报告工作，形成完备的请示报告制度规范体系。考察新中国成立以来请示报告制度建设的演进与历程，对于推动全党牢固树立“四个意识”，自觉坚守“两个维护”具有重大现实意义。

关键词：新中国成立以来  中国共产党  请示报告制度  党中央权威


       请示报告制度是中国共产党在长期实践中形成的重要领导制度，是党的制度建设的具体化成果。这一制度正式确立于西柏坡时期，其后经历了一个曲折发展和创新提升的演进过程。西柏坡时期请示报告制度在全党全军的普遍确立，为赢得解放战争的最终胜利起了至关重要的作用。近年来，党内请示报告制度由于其所蕴含的党的领导与党的建设价值而被纳入学术研究视野，并产生了不少研究成果。然而，既有研究大多囿于对特定历史时期党内请示报告制度的研究，且集中于对其建立的背景、原因、过程及作用的探讨，而对该制度正式建立后的演变与发展问题鲜有专题研究。鉴于此，本文着重从新中国成立以来中国共产党的执政史角度考察党内请示报告制度建设的演进历程，为历史地认识党内请示报告制度提供一种新视角。

       一、新中国成立至改革开放前：党内请示报告制度的奠基性探索
       随着中华人民共和国成立，中国共产党面临与革命战争时期完全不同的形势和任务，党如何处理与政府的关系、如何实现对国家政权各系统的有效领导是一项重要课题。为此，党不仅领导全国各族人民相继组建了自中央到地方的各级政权机构，而且开始对自身制度建设和对国家的领导制度建设进行了一系列奠基性探索。与之相联系，请示报告制度也在党和国家政权机构中得到全面贯彻和不断强化，并成为保证党中央权威和集中统一领导的重要制度安排。
       1949年11月，中共中央政治局分别通过《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》。根据上述决定，政务院成立党组，最高人民法院和最高人民检察署成立联合党组；政务院之政法、财经、文教、监察等委员会设4个分党组，并依所属各部、会、院、署、行等划分小组；政务院直属的部、会、署、厅、局分设党组小组。在制度设计上，建立党组请示报告制度。根据规定，政务院所属各党组每两个月须向党中央做一次综合报告，重要问题须作请示报告或专题报告；若召开专业会议，须就会议情况和结果作简况报告，按月或旬须由各业务部门负责人就业务情况作统计报告。此外，党中央特别强调，中央人民政府各委员会及其所属各部门之重大问题仍须按照西柏坡时期确立的请示报告制度执行。如1949年12月5日发布的《中共中央关于中央人民政府成立后党的文化教育工作问题的指示》指明，文化教育方面之重大问题，各地区仍须依照中央《关于建立报告制度的指示》(1948年1月7日)、《关于宣传工作中请示与报告制度的决定》(1948年6月5日)、《关于各中央局、分局、军区、军委分委及前委会向中央请示报告制度的决议》(1948年9月)等中央文件的规定，“经过党的系统，向中央报告和请示。”①上述决定和指示基本沿袭了革命战争时期党的领导制度，旨在通过在中央各政权机关中设立党组(党委)实现党对国家政权的领导。
       与此同时，为保证中央政令的统一和贯彻执行，在国家行政层级上实行大行政区制度，即在中央与省(市)之间设立五个大行政区。作为所辖省(市)高一级的地方政权机关，同时又是政务院领导地方政府工作的代表机关，大行政区行政机构的设置，不仅与政务院所属工作部门相对应，而且对下领导所属各省(市)县地方人民政府的工作，并规定：“在对上级的工作关系上，凡属于其主管范围内的重要工作，可自行处理后再报告政务院；凡有全国性影响的工作，应事先向政务院请示，事后报告。”②至此，中国共产党由上而下在各级政权中建立起请示报告制度。
       到1952年底国民经济恢复任务基本完成后，进行大规模的计划经济建设成为全党亟须解决的问题，而解决这一问题的组织前提是加强党中央的集中统一领导，尤其是解决党政集中与分散的矛盾。1953年初，毛泽东批评政府工作中存在的分散主义现象。根据毛泽东的意见和要求，周恩来于2月19日主持召开关于加强政府各部门向党中央请示报告和做好分工的座谈会。随后，根据会议所确定的原则形成中共中央《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》。其中规定：“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。”③这意味着，中央人民政府各部门对于党中央之决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，必须定期、及时向中央报告或请示。在此基础上，党中央进一步明确：“今后政务院各委和不属于各委的其他政府部门一切主要的和重要的工作均应分别向中央直接请示报告。如属于两个部门以上而又不同隶于一委的事项，则经由政务院负责同志向中央请示报告。”④
       上述决定发布后，各大行政区中央局、中央人民政府各部门党组就如何建立本系统的请示报告制度进行积极探索。如西南局于4月11日制定了《西南局对加强政府工作的领导及政府系统的请示报告制度问题的规定》，明确提出：“各党组、党组小组每月向西南局作定期综合报告一次，工作中的重大问题及专门性质的问题，应另向西南局作专题报告……需要请示的问题须另行专题请示，并严格执行‘每一请示只限一个专题’的规定。”⑤随后，各中央局、分局、省(市)委仿照西南局的办法，并结合本身实际情况，制定了相应的请示报告工作制度。华北局提出：“党的各部门、政府和人民团体均应遵守党的统一决定，进行工作，上述部门一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须向当地党委及上级组织请示报告，然后执行。”⑥在实际工作中，四川省委提出：“凡遇原则性问题，均须事前请示……工委、各分工委、各工作团均每两月向上级党作一次综合报告”⑦。中央人民政府人事部党组于4月20日在提交党中央的一份报告中亦说明：“部向中央每二月综合报告一次，厅、局每月向部报告一次。”⑧
       请示报告制度在中央及各地正式建立后，在相当长时期内得到持续强调和严格执行。
       首先，党中央对健全和执行请示报告制度不断强调。1954年1月8日，中共中央在对中央人民政府文化部党组的一份批示中强调：“严格执行向党委和上级请示报告的制度，以便使文化工作受到党的经常领导和监督。”⑨2月10日，党的七届四中全会通过的《关于增强党的团结的决议》强调：“全党高级干部的重要的政治活动和政治意见应经常向所属的党的组织报告和反映，其关系特别重大者则应直接向党中央的政治局、书记处或中央主席报告和反映。”⑩6月20日，党中央在批转《第二届全国检察工作会议决议》及《关于过去检察工作的总结和今后检察工作方针任务的报告》意见中亦指出：“检察署党组必须加强和改善向党委的请示报告工作，使检察工作除了受上级检察机关的领导外，同时又受本级党委的严密领导和监督。”(11)1956年9月召开的党的八大将“党的下级组织必须定期向上级组织报告工作。下级组织的工作中应当由上级组织决定的问题，必须及时向上级请求指示”(12)写入党章。由此，请示报告制度正式被纳入党的根本大法，上升至各级党组织、全体党员必须遵守的基本准则和纪律要求。
       其次，党政军群各领导机关对加强请示报告工作自觉重申。1953年9月10日，中央人民政府文化部党组就改进今后文化艺术工作给毛泽东的报告中提出：“各级文化行政部门的党组必须主动向当地党委请示报告”(13)。1954年4月10日通过的《第二届全国检察工作会议决议》郑重申明：“加强全体检察工作人员的组织性与纪律性，认真执行对各级党政领导机关的请示报告制度。”(14)1956年1月12日，中央监察委员会第三次全体会议通过的决定亦指明：“下级监察委员会也必须严格执行请示报告制度，认真负责地经常向上级监察委员会反映工作情况。”(15)1962年10月至12月召开的全国组织工作会议强调提出：“必须严格地执行向党委请示报告的制度，经常地向党委反映党的组织和干部队伍方面的重要情况”(16)。1964年12月26日，军委总政治部召开的政治工作会议亦特别强调：省军区、军分区、县(市)人民武装部“在工作中，要及时向地方党委反映情况，请示报告”(17)。
       最后，中央及地方对未严格执行请示报告制度进行批评检视。1955年12月3日，中央宣传部在《关于改进党在工矿企业中的宣传工作的意见》中指出，一些地方的工矿企业忽视党的政治思想领导的倾向之一即“不注意主动地依靠党委(或总支)的领导，严格地执行请示报告制度”(18)，并郑重提出，只有克服这种倾向，才能有效改进党在工矿企业中的宣传工作。1960年11月25日，甘肃省委就执行中央政策发生“共产风”偏差问题进行自我检查和根源剖析，认为“除了思想认识问题之外，有些具体政策规定没有及时地向中央请示报告，这在组织上也是有错误的”(19)。1962年1月27日，刘少奇在扩大的中央工作会议上就有些地方、部门和单位在执行中央政策方面存在的不请示、不报告现象进行严厉批评：“有的部门，在重大的政策问题上，在重大的生产技术措施问题上，不请示，不报告，自作主张。有的在请示、报告的时候，隐瞒真相，使中央不能作出恰当的决定。”(20)并指出这种不请示、不报告现象给国民经济建设带来的严重危害。
       在这一时期，中央人民政府部门和一些地方在呈送党中央的报告及党中央就此报告作出的批示均强调“请示报告工作制度”，如上文提及的最高人民检察署党组呈党中央的《第二届全国检察工作会议决议》及《关于过去检察工作的总结和今后检察工作方针任务的报告》与随后党中央就此决议和报告作出的批转意见，都着重提及“严格执行请示报告制度”。这种通过中央与中央部门、中央与地方等上下级间进行的相互确证表明，加强请示报告工作、严格执行请示报告制度是这一时期全党的基本遵循。这说明，从新中国成立之初至全面建设社会主义时期，中国共产党根据所处的地位和环境的变化，对党和国家政权中建立健全和严格执行请示报告制度进行了有益探索，并在实际工作中不断加以强化而使之有效运行。尽管“文革”期间，各级党组织乃至整个国家政权陷入非正常化状态，从中央到地方的党和国家机构及其多数工作部门的党委(党组)被迫停止工作，及至党的九大和十大通过的党章均删除有关党组的条款和规定，致使执行请示报告制度失去组织依托，以至于党政军群机关中长期出现事前不请示、事后不报告的严重现象，但总体来说，新中国成立后至改革开放前中国共产党对在党和国家政权系统中创设和发展请示报告制度进行的有益探索，为改革开放后完善和发展请示报告制度奠定了基础。

       二、改革开放新时期：党内请示报告制度的健全与完善
       党的十一届三中全会标志着我国进入改革开放和社会主义现代化建设新时期。改革开放后请示报告制度迎来健全与完善的新阶段，并不断拓展新的发展空间。
       十一届三中全会后不久，党中央即着手健全党的各项组织和领导制度，努力恢复和重建党内政治生活。1980年2月，党的十一届五中全会审议通过《关于党内政治生活的若干准则》。该准则第7条对党员权利作出规定：“党员对党的方针、政策、决议有不同意见，可以在党的会议上提出，也可以向各级党组织直至中央作口头或书面的报告。”(21)这是改革开放后党员与党组织乃至中央间的报告问题首次出现在党规中，由此拉开了党内请示报告制度恢复与健全的序幕。1982年9月，党的十二大修改通过的新党章专辟“党的组织制度”一章，对党组织讨论决定重大问题时的请示报告事宜作出新规定。其中，第10条规定：党的下级组织要向上级组织请示和报告工作。(22)第16条规定：党组织讨论决定问题，如对重要问题发生争论，“可将争论情况向上级组织报告，请求裁决”；“党员个人代表党组织发表重要主张，如果超出党组织已有决定的范围，必须提交所在的党组织讨论决定、或向上级党组织请示……如遇紧急情况，必须由个人作出决定时，事后要迅速向党组织报告。”(23)新党章有关请示报告的新规定，既从组织制度层面规范上下级党组织间的关系，又在内容上提出党组织讨论决定重大问题发生争论、超出已有决定范围时事前请示和事后报告的新要求，为日后健全与完善党内请示报告制度奠定基础。
       为进一步健全党内请示报告制度，1988年4月19日中央纪委发出《关于建立健全报告制度的通知》。通知明确提出建立健全四项报告制度，涵盖报告主体、报告频次、报告内容、报告方式等多个方面，即：各省、自治区、直辖市纪委每半年要向中央纪委报告一次工作；重要问题要做专题报告；要经常地、及时地向中央纪委报送信息；各省、自治区、直辖市纪委向中央纪委报告工作、反映情况，一般应同时报告同级党委。(24)该通知虽主要针对省一级纪检机关而制定，却是改革开放后首个从中央层面提出建立健全党内报告制度的专门文件。1991年4月，中央纪委又发布《关于中央纪委派驻纪检组和各部门党组纪检组(纪委)若干问题的规定(试行)》，对中央纪委派驻各部门纪检组的请示报告制度作出四项具体规定：年度工作计划和工作总结向中央纪委和党组(党委)报告；工作进度情况及主要问题每半年向中央纪委和党组(党委)书面报告一次；所在部门及所属系统党风党纪方面的倾向性或重大问题要随时向党组(党委)请示、报告；重要问题可直接向中央纪委常委请示、报告。(25)这是自建立健全省级纪检机关报告制度后，又一项关于纪检机关恢复和健全请示报告制度的专门规定。
       在恢复和健全请示报告制度基础上，党中央不断将其融入党的组织建设、纪律建设等方面。1994年6月，中央组织部转发通知，就中央国家机关党委的工作制度作出规定，并特别强调机关党委“在召开重要会议、部署重要工作和组织重大活动之前，及时向党组请示报告”(26)。同年9月，党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》明确规定：“各地、各部门要牢固树立全局观念，坚决贯彻执行中央的决议、决定，结合实际创造性地工作，重大问题要请示报告。”(27)为加强和改进党的地方委员会的请示报告工作，1996年4月印发的《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》规定：“党的地方各级委员会每年必须向上级组织作一次全面工作情况报告。执行中央和上级组织某项重要决定的情况要进行专题报告。遇有突发性重大问题应及时请示报告。”(28)“重大活动”“重大问题”等首次被纳入请示报告的范畴，成为改革开放后完善请示报告制度的创新举措。
       随着社会主义市场经济体制建立，我国政治、经济和社会发生深刻变化，与之相伴随的是干部队伍也出现一些新情况，尤其是各级领导干部参与经济活动的范围不断拓展，其家属的从业方式越来越复杂多样化。在这一背景下，组织上要及时掌握领导干部的基本状况，加强对领导干部的监督，促进其廉洁从政，就必须制定和实施领导干部向组织报告个人有关事项的制度。领导干部报告个人重大事项成为这一时期建立健全请示报告制度的重要“制度生长点”。1997年1月，党中央、国务院批准下发《关于领导干部报告个人重大事项的规定》。根据规定，领导干部需向党组织报告的重大事项包括本人、配偶、共同生活的子女营建、买卖、出租私房和参加集资建房的情况等6个方面。该规定还明确了报告的程序、时间、方式及惩罚规定，如申明所列报告事项“应由报告人在事后一个月内以书面形式报告”“本人认为需要事前请示的事项，也可事前请示”等。(29)《关于领导干部报告个人重大事项的规定》中所列举的报告事项，已不局限于工作范围，而是覆盖领导干部个人生活领域，其制定出台不仅实现了请示报告由下级对上级向个人对组织的延伸，而且实现了从请示报告常规工作事项向请示报告个人重大事项的拓展，不仅为请示报告制度注入新的时代元素，而且也成为改革开放后全党探索健全和完善请示报告制度的一项标志性成果。由此，领导干部个人事项报告成为请示报告制度的重要组成部分，领导干部向组织履行个人事项报告义务成为贯彻落实请示报告制度要求的重要内容。
       此后，请示报告制度不仅得到进一步健全和完善，而且不断拓展新的发展空间。党的十六大至十八大之前，党中央进一步将请示报告制度建设融入党的各项工作。2003年12月，《中国共产党党内监督条例(试行)》第三章第二节“重要情况通报和报告”明确规定：“党组织对于本地区、本系统、本单位事关全局和社会稳定的重要情况以及重大问题，应当按照规定时限和程序向上级党组织报告或请示。”(30)请示报告制度运用于党内监督工作中，既约束了党组织和党员，又丰富了其内涵和要求。党内监督条例发布后，党中央抓紧细化条例规定的相关配套措施，完善重要情况请示报告的执行制度。2009年7月颁布的《中国共产党巡视工作条例(试行)》就加强巡视组的请示报告工作作出新规定：“巡视组应当严格执行请示报告制度，对巡视工作中的重要情况和重大问题要及时请示报告。”(31)这是关于党内巡视制度的首次正式规定，也是党内巡视制度首次规定请示报告内容，标志着请示报告制度伴随着加强党的自身建设和党的工作之需而被赋予新的内涵和要求。

       三、中国特色社会主义进入新时代：党内请示报告制度的巩固与深化
       党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视依规管党治党，请示报告制度建设取得重大突破性进展，不仅进一步建立健全党内常规和专项的请示报告工作制度，而且更加明确和规范了重大问题、重要事项的请示报告工作制度；不仅形成完备的请示报告制度规范体系，而且有效维护了请示报告制度的权威性和严肃性，使请示报告制度建设进入全面巩固与深化发展的“快车道”。
       第一，进一步建立健全党内各级组织的请示报告制度。2015年6月，党中央印发《中国共产党党组工作条例(试行)》，第四章第19条专门就建立健全党组请示报告工作制度作出规定：“建立健全党组向批准其设立的党组织请示报告工作制度。党组每年至少作1次全面报告，遇有重大问题应当及时请示报告。”(32)这一规定既明确了党组与批准其设立的党组织间的上下级关系，又健全和完善了各级党组的请示报告制度。同年12月，《中国共产党地方委员会工作条例》正式印发，针对党的地方委员会的请示报告工作制度作了部分修订，明确规定：“党的地方委员会应当每年向上一级党委作1次全面工作情况报告，执行党中央和上级党组织某项重要决定的情况应当专题报告。遇有重大突发事件、重大问题应当及时请示报告。”(33)2017年3月印发的《中国共产党工作机关条例(试行)》亦就党的工作机关执行请示报告制度提出明确而具体的要求：“党的工作机关接受党委的全面监督，每年至少向党委作一次全面工作情况报告，遇有重要情况及时请示报告。执行党中央和上级党组织某项重要指示和决定的情况，应当进行专题报告。”(34)上述条例是规范党组、地方党委、党的工作机关组织原则和实际运行的基础主干党内法规，成为新时代建立健全党内请示报告制度的又一重要成果。
       第二，首次明确构建涵盖中央七大机构的请示报告制度。2016年10月，党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》强调，全党必须严格执行重大问题请示报告制度，并明确提出全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪委、最高人民法院、最高人民检察院、中央和国家机关各部门、人民军队、各人民团体以及各省、自治区、直辖市党委(党组)要定期向党中央报告工作，规定：“研究涉及全局的重大事项或作出重大决定要及时向党中央请示报告，执行党中央重要决定的情况要专题报告。”(35)2017年10月，中央政治局会议审议通过的《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》不仅多项规定涉及请示报告制度，会议还申明：“中央书记处和中央纪律检查委员会、全国人大常委会党组、国务院党组、全国政协党组、最高人民法院党组、最高人民检察院党组每年向中央政治局常委会、中央政治局报告工作。”(36)明确以上中央七大机构每年向党中央报告工作，这在党的历史上尚属首次，成为中国特色社会主义进入新时代创造性发展请示报告制度的一次生动实践，对全党具有十分重要的示范意义。
       按照上述规定要求，2018年3月，中央政治局同志结合各自分工首次向党中央和习近平总书记书面述职，其述职报告主要涵盖7个方面内容，“带头落实重大问题请示报告制度”是其中一个重要方面。2019年1月，中央政治局常务委员会召开会议，专门听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报，听取中央书记处工作报告。此后，党中央每年听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报和中央书记处工作报告，并成为惯例。这为全党自觉落实请示报告制度发挥了表率作用。
       第三，健全和完善党的专门工作的请示报告制度。党的十八大特别是十九大后，请示报告制度在各系统各领域全面展开，涵盖党的政法、纪检、组织、宣传、统战等各方面工作以及“三农”、教育等经济社会发展的其他领域。以2019年1月正式印发的《中国共产党政法工作条例》为例，其中单辟“请示报告”一章，专门就政法系统请示报告工作作出详细规定：“中央政法委员会、中央政法单位党组(党委)在党中央领导下履行职责、开展工作，对党中央负责，受党中央监督，向党中央和总书记请示报告工作”；“中央政法委员会、中央政法单位党组(党委)和县级以上地方党委、党委政法委员会、政法单位党组(党委)按照党中央关于重大事项请示报告的有关规定，严格执行请示报告制度”；“县级以上地方党委政法委员会、政法单位党组(党委)每年应当向同级党委报告全面工作情况，遇有重要情况及时请示报告。”(37)在请示报告的事项范围方面，按照对象与层级、请示与报告进行分类规范，把“谁应当向谁请示报告”“哪些事项必须请示”“哪些事项必须报告”分别做了详细列举。其中，中央政法委员会、中央政法单位党组(党委)应当向党中央请示和报告的事项分别有6项；中央政法单位党组(党委)和省(自治区、直辖市)党委政法委员会应当向中央政法委员会请示和报告的事项分别有8项和9项。另外，特别强调把握请示报告的时效性要求，如遇有突发性重大问题，应当及时请示报告；阶段性重大事项，根据工作进展情况及时报告；常态性重大事项，按半年或者年度报告等。这就从请示报告工作的主体、范围、方式、程序等方面明确和规范了政法工作重大事项请示报告制度，有助于进一步提高党内请示报告制度的制度化、规范化、科学化水平。
       第四，严格和完善领导干部报告个人有关事项制度。随着全面从严治党的持续深入推进，《关于领导干部报告个人重大事项的规定》需根据现实变化和发展情况修订完善。这突出体现在两个方面：一是报告的内容与种类范围不够全面，未突出与领导干部权力行为关联紧密的家事、家产情况，不利于党组织全面掌握领导干部的有关状况；二是调查核实和责任追究力度不够，存在“只填报不核查”现象。这些问题严重影响了重大事项报告制度的执行效果。对此，习近平总书记强调指出：“重大事项报告制度不能摆在那，要抽查，抽查以后有问题的就要追究处理，这样这个制度才有用，而且才能如实报。”(38)鉴于此，2013年9月，中央纪委法规室会同中央组织部干部监督局起草制定了《领导干部个人有关事项报告材料汇总综合办法》，分别对领导干部个人有关事项报告材料汇总综合的主体、内容、时限、成果运用和工作纪律等作出规定。2014年1月，中央组织部印发《领导干部个人有关事项报告抽查核实办法(试行)》，明确了抽查核实工作的原则、项目、对象范围、方法、结果处理和纪律要求等。2017年2月，新修订的《领导干部报告个人有关事项规定》和新制定的《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》出台，进一步细化了领导干部应当报告的具体事项，同时增加了领导干部在报告个人有关事项过程中有关请示的规定，并更加注重核查的结果运用。至此，在关于领导干部报告个人有关事项上，严密、规范的“一个规定、三个办法”的报告制度体系基本形成，有力促进了领导干部个人有关事项报告工作的规范化、制度化。
       第五，全面加强和规范重大事项的请示报告工作。在总结请示报告工作历史经验基础上，为进一步加强和规范请示报告工作，保证全党服从党中央、政令畅通，中央政治局会议于2019年1月审议通过《中国共产党重大事项请示报告条例》，强调该请示的必须请示、该报告的必须报告。随后，党中央于同年2月予以正式印发。该条例就向谁请示报告、请示报告什么、怎么请示报告等一系列重大问题进行了规范。如在请示报告主体方面，对“谁应当向谁请示报告”作出明确规定；在请示报告的重大事项范围上，对“哪些事项必须请示报告”作出详细列举，并作了“兜底”规定；在请示报告程序上，对“怎么请示报告”作出原则规定；在请示报告方式上，对“采取何种形式请示报告”作出细致规定；在执行请示报告制度上，对“该请示不请示，该报告不报告的”作出“监督与追责”的相关规定等。《中国共产党重大事项请示报告条例》是加强和规范请示报告制度的纲领性文件，它的制定出台为新的历史条件下开展请示报告工作、执行请示报告制度提供了根本遵循，标志着请示报告制度建设迈上新台阶。
       第六，严厉查处不请示、不报告的现象，有效维护请示报告制度的权威性和严肃性。习近平总书记在党的十八届中央纪委三次全会上强调：“该请示报告的不请示报告，或者不如实请示报告，那就是违纪，那就要严肃处理，问题严重的就不能当领导干部。”(39)其后，党中央印发的《中国共产党纪律处分条例》第66条以禁令的方式申明：“不按照有关规定或者工作要求，向组织请示报告重大问题、重要事项的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。”(40)《中国共产党重大事项请示报告条例》也明确规定实施责任追究制度，强调对“违反组织原则，该请示不请示，该报告不报告的”“请示报告内容不实、信息不准，造成严重后果的”“违反工作要求，不按规定程序和方式请示报告，造成严重后果的”等情形，应当依规依纪追究有关党组织和党员、领导干部以及工作人员的责任。(41)为有效维护请示报告制度的权威性和严肃性，党的十八大特别是十九大后中央和各地依纪依规严厉查处了一些党组织和党员领导干部在涉及重大问题、重要事项时不请示、不报告，搞先斩后奏、边斩边奏甚至斩而不奏的问题，为全党有效维护和严格执行请示报告制度提供强有力的纪律保障。

       四、结语
       在马克思主义政党管党治党和治国理政中，领导制度建设至关重要。作为中国共产党的一项重要领导制度，请示报告制度既是党的政治纪律与政治规矩的集中体现，又是确保各项工作始终置于党的集中统一领导之下的重要制度安排，亦体现了党的领导制度建设水平。新中国成立70余年以来，中国共产党依据不同时期面临的形势与任务，不断对请示报告制度加以充实、调整、完善及至创新、提升，这既是时代发展的产物，也是管党治党的重要体现，是治国理政的现实需要。通过建立健全和严格执行请示报告制度，不仅强化了各级党组织以及党员干部的政治观念、组织观念、纪律观念，而且有效确保了长期执政条件下党对各方面各系统的集中统一领导，充分彰显了党中央的核心领导力和最高权威性，使党中央能够运筹帷幄、掌控局势、总揽全局、协调各方，为中国共产党管党治党和治国理政提供有效的制度保障。重温新中国成立以来请示报告制度建设的演进与发展历程，有助于我们深刻领会请示报告制度在加强和规范党内政治生活、推进全面从严治党中的重大意义，不断强化严格执行请示报告制度的思想自觉和政治自觉，对牢固树立“四个意识”，坚决做到“两个维护”，保证全党团结统一和行动一致具有十分重要的现实意义。

       注释：
       ①《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社，1992年，第66页。
       ②中共中央党史研究室编：《中国共产党历史》第2卷(1949-1978)上，中共党史出版社，2011年，第38页。
       ③中共中央文献研究室编：《周恩来年谱(1949-1976)》上，中央文献出版社，1997年，第285页。
       ④《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社，1993年，第69～70页。
       ⑤中央档案馆、中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集(一九四九年十月—一九六六年五月)》第12册，人民出版社，2013年，第150～151页。
       ⑥中央档案馆、中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集(一九四九年十月—一九六六年五月)》第12册，人民出版社，2013年，第315～316页。
       ⑦中央档案馆、中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集(一九四九年十月—一九六六年五月)》第12册，人民出版社，2013年，第163页。
       ⑧中央档案馆、中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集(一九四九年十月—一九六六年五月)》第12册，人民出版社，2013年，第229页。
       ⑨《建国以来重要文献选编》第5册，中央文献出版社，1993年，第21页。
       ⑩《建国以来重要文献选编》第5册，中央文献出版社，1993年，第129页。
       (11)《建国以来重要文献选编》第5册，中央文献出版社，1993年，第275页。
       (12)《建国以来重要文献选编》第9册，中央文献出版社，1994年，第135页。
       (13)《建国以来重要文献选编》第5册，中共文献出版社，1993年，第37页。
       (14)《建国以来重要文献选编》第5册，中央文献出版社，1993年，第284页。
       (15)中央档案馆、中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集(一九四九年十月—一九六六年五月)》第22册，人民出版社，2013年，第365页。
       (16)中共中央组织部、中共中央党史研究室、中央档案馆编：《中国共产党组织史资料》第9卷下，中共党史出版社，2000年，第929页。
       (17)《建国以来重要文献选编》第19册，中央文献出版社，1998年，第391页。
       (18)中央档案馆、中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集(一九四九年十月—一九六六年五月)》第22册，人民出版社，2013年，第193页。
       (19)《建国以来重要文献选编》第13册，中央文献出版社，1996年，第735页。
       (20)《建国以来重要文献选编》第15册，中央文献出版社，1997年，第42页。
       (21)《三中全会以来重要文献选编》上，人民出版社，1982年，第426页。
       (22)参见中共中央办公厅法规局编：《中央党内法规和规范性文件汇编(1949年10月-2016年12月)》上，法律出版社，2017年，第11页。
       (23)中共中央办公厅法规局编：《中央党内法规和规范性文件汇编(1949年10月-2016年12月)》上，法律出版社，2017年，第12页。
       (24)参见中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅编：《中国共产党党内法规选编(1978-1996)》，法律出版社，2009年，第433页。
       (25)参见中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅编：《中国共产党党内法规选编(1978-1996)》，法律出版社，2009年，第451～452页。
       (26)中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅编：《中国共产党党内法规选编(1978-1996)》，法律出版社，2009年，第536页。
       (27)《十四大以来重要文献选编》中，人民出版社，1997年，第963页。
       (28)中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅编：《中国共产党党内法规选编(1978-1996)》，法律出版社，2009年，第197页。
       (29)中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅编：《中国共产党党内法规选编(1996-2000)》，法律出版社，2009年，第265页。
       (30)《十六大以来重要文献选编》上，中央文献出版社，2005年，第664页。
       (31)《十七大以来重要文献选编》中，中央文献出版社，2011年，第88页。
       (32)中共中央办公厅法规局编：《中央党内法规和规范性文件汇编(1949年10月-2016年12月)》上，法律出版社，2017年，第48页。
       (33)中共中央办公厅法规局编：《中央党内法规和规范性文件汇编(1949年10月-2016年12月)》上，法律出版社，2017年，第55页。
       (34)《十八大以来重要文献选编》下，中央文献出版社，2018年，第602页。
       (35)《十八大以来重要文献选编》下，中央文献出版社，2018年，第425页。
       (36)《习近平主持中央政治局会议研究部署学习宣传贯彻党的十九大精神》，《人民日报》2017年10月28日。
       (37)《中国共产党政法工作条例》，《人民日报》2019年1月19日。
       (38)中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中国方正出版社、中央文献出版社，2015年，第131页。
       (39)《十八大以来重要文献选编》上，中央文献出版社，2014年，第767～768页。
       (40)《十八大以来重要文献选编》中，中央文献出版社，2016年，第744页。
       (41)《中共中央印发〈中国共产党重大事项请示报告条例〉》，《人民日报》2019年3月1日。


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