景跃进：中国的“文件政治”

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利用这一讲的机会，我想从经验研究的角度，谈一下自己对中国政治的一些看法。有关中国政治可谈的东西很多，但是我们的时间有限，必须有一个聚焦。我选择了一个特定的切入点——“文件政治”。这个题目看上去很小，不过我希望我们的思考和讨论是拓展性的。



一 “文件”在中国政治生活中的重要性与普遍性

对于我们20世纪50年代出生的这一代人来讲，开会、听文件是一件很普通的事。会议和文件的重要性对于每一个生活在这个体制当中的人来讲是不言而喻的，所谓“国民党税多，共产党会多”。为什么“会多”？中国政治是一种高度动员型的体制，会议是政治动员的重要手段；经由会议的方式，文件得到自上而下的传达。会议和文件就是这么紧密地联系在一起，故有“文山会海”之说。当然，文件的传达并非一定要经过会议的形式，但是会议不可替代的功能在于，它提供了政治参与的一种在场感，就像在现场看足球赛和在电视里看足球赛转播的区别一样。

无论是革命战争年代，还是后来的建设时期，会议和文件始终是贯穿体制运行的两个最基本的工具，也是（至少曾经是）与民众的生活体验最为接近的政治现象。因此，我们有不少民间谚语或政治笑话是与“文件”有关的。下面我给大家举几个顺口溜。

第一个是：“村骗乡，乡骗县，一级一级往上骗，一直骗到国务院；国务院下文件，一级一级往下念；念完文件上饭店。”这句话在政治学、行政学或公共管理学里面引用频率大概是最高的，几乎成为经典了。我们知道这些词，知道这个谚语，但不一定所有人都明白其中的丰富含义。开会念文件在过去是很有意思的一件事情。我访谈过一位老干部，他说刚解放的时候，条件差，文件是油印的，纸张也是薄薄的，不像现在那样精致，而且文件的印制数量有限，因此开会作记录是必要的动作。回去之后，要传达上级的会议精神，所以无论是念文件的，还是作记录的，都需要全神贯注，否则信息在传递过程中会出现偏差。现在经济发展了，物资供应丰富了，文件不但印制得漂亮，而且在一些重要会议的场合，与会者人人手中都有一份文件。在这种情况下，为什么还要念文件呢？环境和条件变化了，但念文件的行为却保留了下来，似乎有点不可思议。这种传统的延续，一定程度上表明“念文件”这一行为是重要的。即使人人手中都有文件，并非人人都可以在会议上念文件，我们都明白只有某个特定的人物才有权利（或权力）这样做。以前是“念和听（以及记录）”的关系，现在是“念和看”（当然也可以边听边看）的关系；关系的表面形态变化了，但其中内嵌的权威关系并没有发生变化。

这一点可以从一个反面的例子来理解。我曾经读到过一篇文章，讲的是信息传递方式变化所带来的冲击。改革开放以前中国是一个由单位构成的等级社会，大家都生活在特定的工作单位中。政治信息的传达一般是先上级，后下级；先党员，后群众。随着经济体制的转型、法治国家的建设，以及单位体制的解体，许多中央的文件（政策）通过报刊和电视直接公布了。你设想一下，当单位领导与普通百姓同时听到或了解中央文件（政策）的时候，领导的内心会产生怎样的失落感。不要小看这个细节，权力不是公章，你把它锁在保险箱里就永远拥有了；权力是人与人之间的关系，只有在动态过程中，通过做事才能体现出来。这可以帮助我们理解，为什么念文件的过程虽然乏味，却很重要，因为它是权威关系呈现的一个不可或缺的仪式。

顺便说一下，照文件念稿子也许是中国政治家与西方政治家的一个重要区别。念文件的参照物是演讲。演讲是西方政治的一个传统，从古希腊开始，面对公众的演说是政治活动的内在组成部分，与此相关的是发达的逻辑修辞（以及诡辩和幽默）。相比之下，中国政治受到宫廷政治的长期影响，宫廷政治的特点是不需要面对公众。辛亥革命推翻了帝制，实行共和，但政治家如何面对公众的问题一直没有得到很好的解决。改革开放以来，中国政治中的这一维度发生了相当的变化，全球化和互联网正在加速这一过程。但到现在为止，总体上说，我们的领导人还不如西方政治家那样灵活健谈，善于和公众及媒体打交道。在全球化和民主化的今天，如何面对媒体，如何面对公众，是中国政治家们面临的一大挑战。

需要注意的是，上述谚语中的“念文件”是一个系列的动作，所谓“一级一级往下念”。由此，我们可以把念文件的过程理解为一个“文件链条”。这个链条一环扣一环，体现着官僚制中上级与下级的等级性和权威性。文件本身是有等级的，有的发到省军级，有的发到县团级；文件内容有的可以公开，有的严格保密。在中国的政治系统中，文件的发放是一种政治待遇，能看到什么样的文件是非常重要的，它表明了看文件人的行政级别。在这个意义上，文件链条也体现了官僚权力的流向和人与人之间的关系。

我要说的第二条顺口溜是：“检查走马看花，往往说在嘴上，写在纸上，停留在会上，以会议应付会议，以文件落实文件。”这条谚语也是很有现实意义的，因为我们常常看到《关于……的通知》，以及《关于……通知的通知》这样的文件。尽管中国政治存在着严密的等级关系，但这并不意味着上面的精神总能得到有效的贯彻。有时上面要求做的事情，下面未必会认真。通常情况下，地方和基层会根据自身的利益偏好，选择性地执行中央的政策。所谓“上有政策，下有对策”，在不少情况下，发个文件应付便是对策的一种。

最后一条是：“刚刚学会了，又说不对了；说是不变了，又来文件了。”这句谚语流行于改革开放的初期，一方面说明中国改革具有摸着石头过河的性质，根据实践的结果不断作出变化是一种常态；另一方面也表明中国经历的变化实在太快了。比如，我们的城市规划经常是规划赶不上变化。可以去统计一下，任何一个城市从改革开放到现在，实际的城市规划改了多少次。说实话，中国今天的发展速度是当初没有想到的，政策变化之快也是始料未及的。政策的快速变化引起一种“初一十五”的担心。什么是“初一十五的担心”？源于另一句顺口溜，说是“毛主席像太阳，照到哪里哪里亮；邓小平像月亮，初一十五不一样”。就说明，邓小平时期的改革开放政策变化太快，由此导致的一种普遍心态是，有政策要拼命利用，因为过了这个村就没有这个店了。在个人的日常生活中，则表现为资源分配过程中的争抢状态，先拿到手再说。当然，随着国家治理方式的逐渐变化，这种情形有了相当的改观。



二 “文件政治”研究的缘起

（一）从文件现象到“文件政治”

开会念文件是一种经验现象。怎样把经验现象上升到抽象的学理层面？这是学术研究的任务，由此我们进入了专业研究的领域。在此，我要先给大家介绍一下相关的背景。

尽管文件现象早已存在，但“文件政治”这个词的出现却是很近的事，是一个学者在特定的条件下“发明”的。就逻辑而言，从文件角度来研究中国政治也许具有某种必然性，因为如上所说，文件在中国政治体制的运作中太重要了。但是机缘在什么时候形成，以及以什么样的方式来研究文件政治，则具有相当的偶然性。“文件政治”这个术语的提出与1989年的那场风波有一定的联系。大家知道，1949年之后，由于诸多原因，新中国外交采取了“一边倒”的政策。在冷战背景下，西方国家的学者想要了解中国内部的情况不太容易。改革开放以后，这种情形有了很大的变化，尤其在地方和基层政治的层面。但是，高层政治尤其是核心政治的可接近性依然不太可能。1989年之后，那些曾经围绕在中国最高领导层周边的、了解中央内核人事信息与运作机制的智囊人员，成为西方学者和政治人物关注的对象。从1991年10月到1993年10月，在美国国务院和霍布金斯大学高级国际研究学院的联合资助下，有关热心人士启动了一个名为“比较视野下的中国政治过程”的项目。在两年时间里，展开了密度颇高的深度交流，并召开了多次学术研讨会。其中，1992年8月举行的“中华人民共和国的领导人、制度和政治”研讨会是比较大的一个，其主要成果被收录于《邓小平时期的中国决策》（Decision-MakinginDeng’sChina）一书（1995年出版）。

我们今天要讲的“文件政治”（DocumentalPolitics）这个词便是吴国光先生在这部论文集中提出来的。他贡献的论文标题是“‘文件政治’：假设、过程和案例研究”（“DocumentaryPolitics”：Hypotheses，Process，andCaseStudies）。顺便说一下，吴国光先生在20世纪80年代后期是国务院总理智囊班子的成员，曾参与一些中央重要文件的起草工作。这一经历非常重要，否则即使有再多的资助也写不出来。在这篇文章里，吴国光做了两件事情：第一，提出了关于中国“文件政治”的五个假设，并与相应的西方政治过程进行比较；其次，利用两个他亲自参与的案例来验证这些假设。因为下面还会有详细的讨论，在这里我不具体展开。我要说的是，真正从学术角度出发，将文件作为聚焦点来研究中国政治是从吴国光开始的。

（二）五个假设与两个案例

在第一个假设中，吴国光将“文件政治”作为一种理想类型来看待。将文件政治置于比较政治学的视野下来考察便可理解这一点。我们可以设想一个连续体，这个连续体的一端是民主政治，其特点是通过制定法律来治理国家；连续体的另一端是个人独裁，所谓朕即国家，口含天宪，他想干吗就干吗。在吴国光看来，“文件政治”恰好居于两者之间。一方面，文件政治既不是多数人统治（民主），也不是一个人统治（独裁），而是由少数人组成的最高领导阶层治理国家。至于这个领导阶层有多少人，西方学者有不同的看法。有人认为中国是两三千人在治理国家，有的人说是30人左右在治理这个国家，这取决于把最高领导层划到哪个级别。

文件政治的另一方面是必要的形式制约。在专制政体中，独裁者毫无约束，可肆意而为。在民主政体中，一旦制定了法律，稳定性就很强。文件政治介于两者之间。需要注意的是，文件与领导个人的讲话是不同的。在中国，重要会议上的讲话分为两种，一种是领导念文件的讲话，所讲的文字是通过集体讨论而确定下来的，虽然由他的嘴巴来念，但代表的是领导集体的声音。还有一种领导讲话是撇开文件讲的，或是即兴插话，或是领导个人讲话，这些讲话的意义及重要性依人依事而定，并无定规。因此，文件政治既不像法律那样严谨，但也不是随意而为。

第二个假设将“文件政治”运用于中国的场景，认为中国政治是“文件政治”。一小群高层领导按照民主集中制的原则，彼此之间形成共识，将个人偏好正式化，并通过形成文件来获取意识形态合法性。中国政治便是按照高层指示（文件）自上而下地运作的。

“文件”是少数政治领导人个人偏好的制度化，这意味着我们所说的“文件”被限定在高层政治过程。上面我们讲了，党和政府的各个层级都可以发文件：省可以，市可以，县可以，乡也可以。因此，研究“文件政治”就需要对文件本身作出一个界定。吴国光认为，文件是指由治理机构发布的所有形式的官方文书，它区别于个人信件、文章、媒体出版物，以及非政府机构的文件等。文件依其功能的不同，可区分为三种类型——政治文件、行政文件和信息文件。吴国光讨论的是政治文件。所谓政治文件有两个特点：第一，它处置的是政治生活中的重要议题；第二，它为政府行政确立基本的指导路线或方针。

第三个假设是：文件的形成是（高层）决策过程的核心部分。这点比较好理解，不必解释。

第四个假设与程序有关。吴国光认为，文件形成过程由七个环节构成，分别是创议（initiation）、选择起草者（selectingdrafter）、自上而下的指示（top-downdirectives）、调研与起草（researchanddrafting）、修改（revision）、批准（approval）、发布（dissemination）。在上述七个环节中，创议永远是第一位的，这和写论文很类似，idea非常重要；其次，谁起草文件也很关键，因为它直接决定文件的特点和风格。我们现在的许多文件和法律文本是政府部门起草的，在文件和法律文本的字里行间，很容易发现所谓的部门利益。

吴国光提出的第五个假设是：通过这七个环节形成的文件在中国政治中享有象征和行政两个维度的权威。所谓象征性权威是指超越实际功利层面的认同，觉得是对的，应该服从的。行政性权威是指实际操作，应该怎么办。简言之，文件代表了统治集团的集体意志，也表明了集体共识的存在。文件是要通过大家讨论、反复修改形成的，所以最后的文件要综合方方面面的利益。在这个意义上，文件制定的过程是政治领导合法化的过程，也是权威的自我合法化过程。

上述五个假设如何来证明？吴国光采用了两个案例来说明：第一个案例是1987年5月13日国务院总理的讲话；第二个案例是1988年党的十三届二中全会上的政治局工作报告。为什么吴国光要举这两个例子？因为他本人参与了这两个讲话稿的起草工作。所以，事实上他是倒着作了个证明：先从两个文件的起草过程中提炼出五个假设，然后再用这两个过程证明这五个假设是对的。“文件政治”概念的提出也是依照此一逻辑。

上面是对吴国光“文件政治”研究的大致叙述。我觉得有点奇怪的是，为什么“文件政治”这个概念没有为学界所普遍接受。改革开放以来，虽然政治学的发展很难说令人满意，但仔细盘点起来，也确实有一些进步。标志之一是我们拥有了不少新术语，诸如压力型体制、政治锦标赛、协商民主、治理、善治、增量民主、公民社会、政治吸纳、依法抗争、地方政府公司化等。其中，有些是从西方引进的，有些是中国学者基于本土经验概括的，有的是两者的综合（从西方引进，但作了中国式的阐释，如协商民主）。最近我们系在编辑一本书，尝试以“关键词”的方式总结改革开放以来中国政治学研究的发展。我真的希望“文件政治”也能成为研究中国政治的一个关键词。

http://w.hybsl.cn/article/13/62589