王于漸：香港房屋政策的轉捩點與六七暴動遠因

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房屋政策的轉捩點與六七暴動遠因

六七暴動之後，政府在政策上作出不少重大改變。

專欄：中港政經評論 作者：王于漸 日期：2017-06-21



今年是六七暴動50周年，事件被廣泛視作香港於二戰後的歷史分水嶺，但欠缺深入研究。我相信下文所論房屋政策抉擇的說法是觸發六七暴動的重要遠因。

近70年來，本地房屋政策歷經七大轉捩點 （critical junctures），由此帶動的發展軌跡造成現時的房屋狀況；在此等關口作出的決策，一一對其後發展產生深遠影響。本文將討論引發六七暴動的三大重要遠因，下星期則討論其引起之意料之外後果。

基於「循道傾向」（path dependence），歷史確實影響現時決策，且大大影響策略規劃。敲定政策後的制度安排，是為法律、規條，以及具公信力的價值觀，而由政府部門、委員會，以及各式各樣相關人士付諸實行。

「循道傾向」論是指某些制度安排一經採用，有關制度足以左右參與者或團體今後的行動誘因、世界觀及可用資源。在這種情況下，所有持份者以及選民都會群起努力保護，務求使有關制度安排得以沿用，決策者以至未來決策者的選擇遂受到限制。

轉捩點是「循道傾向」論的另一關鍵元素。面臨轉捩點，基於某制度安排前途未卜，政界中人及相關人士可作出抉擇，重新釐訂發展方向，在帶領社會改轅易轍上發揮作用；更新制度安排之後，社會將沿着新的方向繼續發展一段較長時間。

1947年租金管制

1945至1948年短短幾年，本地人口由60萬激增至180萬；1948年本港只有3萬寮屋，居民人數約佔總人口2%，可見自戰前已有的私人房屋，基本上足以容納全港居民，即使及至1953年，寮屋總數高達30萬，寮屋居民人數亦僅佔整體人口十份之一。

儘管外來移民大批湧至，但當年的房屋挑戰並非寮屋，而在於那時樓宇的擠迫居住環境。加爾各答或墨西哥式大型貧民區當時未有在香港出現，政府毋須為此操心。由私人發展商僭建的寮屋，面積比唐樓相對寬敞，租售價格也較高。

1945年10月，政府宣佈對所有戰前樓宇實施租金管制，以保障本港市民免受加租威脅，非本地居民與新移民不在受保障之列，乃屬刻意安排。1947年5月，通過《業主與租客條例》，參照戰前租金水平，釐訂所有戰前商、住樓宇租金，加租幅度定於標準租金三成之內。

此舉即時產生嚴重惡果，業主難以叫租客遷出，要把戰前舊樓拆卸，重建成高樓大廈，幾乎變成不可能。住宅單位嚴重短缺，但需求卻激增，加上工商業發展迅速亦引起需求擴大，市場陷於供不應求的困局。面對外來移民大規模湧進之際，港英政府竟實行租金管制，實無異於標榜「香港至上」的下下之策。

1947年新加坡在英國政府統治下，同樣實施租管條例。雖然當地外來移民問題未至香港那般嚴重，但房屋供應緊張激起民憤，人民行動黨乘勢而起，李光耀以房屋政綱作為號召，得以當選執政。

租金管制成為香港房屋政策史上一個轉捩點，住宅單位難求，令需求大量積壓，一屋多伙現象極為普遍。

1954年徙置政策

到了1953年，圍繞市區大部份地方被僭建的寮屋進佔。工商業發展用地缺乏，有礙本地經濟發展，加上戰前舊樓受租金管制難以重建，房屋問題更形複雜。

政府於翌年推出新政策，安排寮屋居民遷進徙置屋邨，再把原來寮屋區重新發展。新政策縱然緊隨石硤尾大火之後制訂，但政府主要為急於增闢發展用地，而非照顧大火災民。

不過徙置政策帶來負面誘因，唐樓的擠迫戶但求獲得政府徙置，索性加入寮屋居民之列。據1957年有關寮屋居民徙置的調查結果顯示，半數獲徙置的寮屋居民原為私人樓宇住戶。

寮屋區清拆不絕；在1954至1964年間，寮屋居民由30萬倍增至60萬，獲徙置的寮屋居民總數最終更逾百萬。出租公屋計劃的擴展程度，遠遠超乎預期。藉清拆寮屋區以增闢發展用地的徙置政策，成為香港房屋政策史上第二個轉捩點。

政府當時早已表明，徙置政策目標並非安置低收入家庭，而在於徙置寮屋被清拆後變成無家可歸的居民，獲徙置者因而毋須通過資產審查。此十年間落成的公屋單位共計126,650個，其中大部份屬徙置屋邨單位，總數達97,349個。

上述情況種下社會不滿的禍根：不少誠實、守法，居於擠迫舊唐樓的低收入戶，輸了給投機取巧的寮屋居民，這些寮屋居民有相當部份並非貧困，居於寮屋只為搏取徙置。

1962年修訂地積比率的惡果

1954年，租賃事務審裁處時任主席John Way先生深知租管妨礙重建，牽涉重大社經代價，於是別出機杼，在一宗關乎業權和重建的歷史性案件中，說服法庭批准所涉樓宇進行重建，以完工後必須新勝於舊作為保障公眾利益所依從的原則。

基於新條例，業主與租客較易達成協議，租客被逐的個案隨之大減，牽涉迫遷的交易成本大為降低。可惜租賃事務審裁處接納其成員羅文惠先生的建議，將賠償率定得極低，造成樓宇重建速度快得近乎失控。

1960至1962年期間，全港興建樓宇平均高度增至9.39層。由於主要基建設施滯後，民生困迫問題日趨嚴重。雖然1962年就地積比率制定專案修訂，藉以減少重建土地面積，卻仍有疏漏。

上述修訂中的註釋說明，新例將於1962年10月19日推行，但1966年1月1日前呈交的建築工程申請，建築事務監督仍可依舊例予以審批；如此漏洞導致在1962至1965年期間，一股建築狂潮席捲全港。

鑒於機不可失，業主千方百計趕在舊例終止前提交重建申請。居住環境擠迫的舊有樓宇重建，大多數牽涉住戶遭受迫遷，假使當時在限期內呈交的申請都能如期落成，香港將會有超過三份之一甚至半數的樓宇重建，然而由於接踵而來的經濟衰退，最終未能成事。

1964年，香港經歷銀行擠提小風波，翌年面臨連串大銀行擠提風潮，最具規模的華資銀行擁有權亦被迫易手，早前的暢旺樓市自1965年中至1969年末期間崩潰，「流產」地盤矚目可見。

1967年暴動爆發，正值香港陷入經濟衰退。 建築狂潮觸發銀行擠提、經濟衰退，被迫遷的居民居住環境進一步惡化；為何建築狂潮會觸發社經危機，釀成六七暴動，也就不言而喻。

事實上，當時在社會經濟兩大環節所積壓的不滿情緒，已達一觸即發的地步。1966年歷時三日的騷亂，乃因政府批准天星小輪頭等加價5仙而爆發，參加者多屬16至20歲的年輕人，來自根本不會買頭等船票的低下階層。

由此足見，1962年就地積比率修訂規條，激起始料不及的嚴峻後果。起因究竟在於立法失誤抑或別有用心，則不得而知。

結語

1947年的首個轉捩點，政府面對外來移民潮，選擇實施租金管制，造成房屋與土地嚴重短缺，問題遲遲未能解決。

面對1954年的第二個轉捩點，政府決定透過徙置寮屋居民方式，收回土地用以發展。出租公屋計劃雖然迅速擴展，卻因大批低收入家庭未能從中受惠，社經不滿情緒日益積壓，種下禍根。

至於1962年的第三個轉捩點，地積比率規管修訂招致惡果，更令社經不滿情緒（低收入階層尤甚）劇增，終於引致1966年騷亂與1967年暴動先後爆發。

六七暴動之後，政府在政策上作出不少重大改變，最受矚目的政策，是推出針對低收入家庭、並非純為徙置寮屋居民的大規模公屋計劃，可惜引來日後的社經不滿起源，其中牽涉六七暴動所產生始料不及的後果，則是另一故事。

原刊於《信報》

王于漸
現任香港大學金融學院經濟學講座教授、黃乾亨黃英豪政治經濟學教授，曾擔任香港大學首席副校長。香港經濟研究中心創辦主任、清華大學中國經濟研究中心高級研究員；曾任芝加哥大學全國民意研究中心及史丹福大學胡佛研究所客座研究員。曾任多個政府委員會委員，包括中央政策組（兼任）、行政長官特設創新科技委員會、策略發展委員會、經濟諮詢委員會、外匯基金諮詢委員會、醫院管理局、房屋委員會、工業及科技發展局、土地及建築諮詢委員會、亞太經濟合作理事會（香港委員會）和大學教育資助委員會。1999年獲香港特區政府頒授銀紫荊星章，表揚他對香港教育、房屋、工業及科技發展作出的貢獻。

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