陆益龙 1949年后的中国户籍制度：结构与变迁

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1949年后的中国户籍制度：结构与变迁

陆益龙

　　原载《北京大学学报：哲社版》2002年第2期

　　「作者简介」陆益龙（1966-），男，安徽安庆人，中国人民大学社会学系博士后。中国人民大学社会学系，北京100872

　　「内容提要」起初以重建社会秩序为目标的户籍制度，在文化传统及发展战略选择的路径依赖中，逐渐演化成社会控制、资源配置、利益再分配的重要手段。这一制度安排及其演变，在一定程度上促成了中国以户口为维度的空间社会分层结构。

　　「英文标题」Structure and Change：the Household Registration System inChinaafter 1949

　　LU Yi-long（Department of Sociology ，People's University ，Beijing 100871，China ）

　　「英文摘要」Chinese household registration system ，which was first set upforrestorat ion of social order，became an instrument usedinsocial control ，resourcerel ocation and interestsreallocation.To some extent，this kind of institutionaangement and itschanges have caused spatial socialstratification by dime nsionofhousehold registration in China.

　　「关键词」户籍制度/结构/变迁

　　Household-registration system/structure/change

　　直至今日，我们生活中的诸多方面仍受制于户籍制度，从衣食住行到生儿育女，从升学求职到政治参与，都或多或少受户口因素的制约。当我们置身于这一制度之中时，常常不知不觉地把它作为一个既定的、不变的存在，较少去思考它存在的合理性。即便它给我们的生活带来诸多不便，我们只会绕过它，或去适应它，却较少去思考改造这一制度的必要性和可能性。正因如此，把1949年后的中国户籍制度作为一个独立的考察对象，从整体上去考察它的形成、演变的原因、过程及其社会影响，以及它与种种社会历史事件的相互关联就显得格外重要。

　　一、秩序重建与户籍控制的选择

　　户籍制度，是指与户口或户籍管理相关的一套政治经济和法律制度，其中包括通过户籍来证明个人身份、执行资源配置和财富分配。现有的一些研究，常把它与1958年的户口登记条例或户口迁移限制措施等同起来，这实际上忽略了制度层面的意义，也割断了这一制度的历史延续。

　　“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”[1]（P225-226）如果从制度的层面来理解户籍制度，那么，它的意义显然就不仅仅在于某个条例。如果割裂历史的、社会的联系，一种条例不过是毫无意义的形式而已。因此，考察1949年后的中国户籍制度不能从1958年的条例开始，此前的历史背景，同样是我们理解该制度的重要线索。

　　20世纪的上半叶，中国民众几乎一直是在战乱中生存和生活的。当新政权建立起来之后，饱经战乱之苦的广大民众最渴望的是安宁和秩序，这种社会心态与新政府的愿望显然是一致的。在中国共产党的工作中心开始由农村转向城市时，他们必须承担起城市重建所面临的一切任务——“建立公共秩序，恢复生产，抑制通货膨胀，控制失业现象”[2]（P72）。

　　随着土地革命广泛推行，城市建设和工业生产初见端倪，一些上层政治精英试图彻底打破传统的社会结构，重塑一种崭新的、大一统的社会主义秩序。于是在大陆动员和掀起了诸如社会主义改造、合作化等一系列社会运动。这些运动虽形式不同，但都围绕一个宗旨，遵循一种逻辑，那就是把社会主义国家的力量渗透到社会之中。

　　户籍制度的建立，一方面是为了解决秩序问题，另一方面就是为这一理想服务的。新政权试图通过一种有效的制度安排，以便在社会中营造一种“人工维持的秩序”[3]（P92），以确保新兴民族国家的安全和稳定。

　　秩序的建构需要社会控制，因为只有对群体成员的行为进行规范，以及对某些行为进行制约和惩罚，才能保证人们有序地合作。控制可以是政府的权威控制，也可以是市场的交换控制；控制与自由不是绝对对立的，控制既可以是强制的命令，也可以是说服动员。

　　例如，在新政权建立之初，中国共产党在建立公共秩序、恢复经济建设方面就继承了革命时期的一些工作原则，即加强宣传教育，广泛发动群众，只对少数被认为是“反革命的”

　　阶级敌人采取暴力的强制控制。这正如林德布罗姆（C.Lindblom）所说，毛泽东最善长的、运用最多的就是说服动员的控制方法。[4]（P74）

　　1950年8月，公安部制订的《关于特种人口管理的暂行办法（草案）》，主要是为了对反革命分子或可疑分子进行监视和控制，以便“搞好社会治安，保障安全”，为国家施政管理和建设提供人口资料。[5]（P94）同年的11月份，政府又出台了《城市户口管理暂行条例》，统一规范了城市的户口登记和管理。这部法规的目的在于建立城市公共秩序，恢复城市经济建设。共和国成立之初，城市秩序比较紊乱，失业和通货膨胀现象极为严重，当时全国9个城市的失业、半失业人数达166万，仅上海一地，失业工人就有15万人左右。[6]（P19）

　　从《城市户口管理暂行条例》的内容以及与此相关一些执行行为来看，政府并不是采取强制的、命令式的控制方法来营建公共秩序的，而是采取说服劝阻的方式，尊重行动者自由、自觉和自愿的原则。《条例》的第一条就申明：“为维护社会治安，保障人民之安全及居住、迁徙自由，特制定本条例。”尽管当时失业的压力很大，尽管新成立的各级政权的财力还很差，但是政府还是成功地恢复了社会秩序。

　　把户口管理与说服、动员工作成功地结合起来，无疑促进了公共秩序的恢复，城市社会问题的缓解，但在其成功的背后，也潜伏了一种城乡分治的危险。作为过渡时期的权宜之计，让城市失业者回乡从事农业生产，暂时可能还奏效，但如果以此作为一种长期策略，松懈在城市创造更多的就业机会的努力，势必要造成城乡之间的割裂和对峙。

　　从建国初到第一个五年计划（1953-1957）结束这一段时期内，城市和农村的户口登记和管理及相应的办法已初步定型。城市户口管理基本由公安机关负责，登记户口、发放薄册，“肃反”工作、就业安置、粮食供应计划以及公共秩序的维护几乎连为一体。

　　在农村，基层政府组织承担起了部分户口管理工作，这种管理更多的是带有政治的和经济的目的。这种方法在当时的历史背景下，确实对公共秩序的建立、生产的恢复以及社会问题的缓解起到了积极的作用。



　　但是，从表1可以看到，户籍制度已渐渐趋向于以界定和区分家庭和个人身份，对人进行分类控制为目标。随着政府对粮食进行集中控制，粮食及日用品供应和分配与户口开始联系起来。

　　二、反城市化逻辑与户籍制度安排

　　费正清曾总结过，很多新兴政权常犯的错误有两种：一是争于求成；二是统治者的腐败和暴虐。[7]（P1-42）可以说，1958年在全国范围内掀起的大跃进和人民公社化运动，就是一种急于求成的表现。

　　在一个刚刚才使多数人摆脱极端贫穷、解决生计和温饱问题的国度里，就想象着建成发达的社会主义工业国，这必然要让部分人做出牺牲。同样，这种逻辑也渗透到户籍制度之中。

　　1958年的《户口登记条例》，后来成为各种行政部门限制或控制个人的迁徙和居住自由以及接近和占有资源权利的法律依据。

　　1958年条例第十条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁移手续。”这项规定实际改变了乡—城户口迁移和变动的程序[8]（P645-68），因为它比1955年的《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》增加了迁入地的限制条件。以前能否迁移，关键看迁出地的“人民委员会”的审批意见，1958年后，迁移决定权在迁入地的国家企事业机关或户口主管机关。

　　转变户口迁移登记手续，目的在于限制计划内乡—城人口迁移量，使国家资源有计划地配置。在1958年条例出台以后，乡—城人口迁移事实上仍很频繁。控制计划内的乡—城人口迁移，不仅体现在《条例》中，而且还表现在其他一些补充规定和行政措施中。如1958年2月国务院发出《关于制止农村人口盲目外流的指示的补充通知》，1959年1月，中共中央又发出《关于立即停止招收新职工和固定临时工的通知》。国家之所以要阻止农民进城，黄宗智认为，主要原因在于马克思主义对工人阶级的偏重。他提出：“毛主义又按照正统马克思主义偏重无产阶级的观点，在工资待遇上优待产业工人，远在农民之上。其结果之一是解放初期，社会主义的中国与世界上其他国家一样，人们大量流离农村，导致1958年对户口的严格管制。尽管在大跃进和文化大革命年代，毛主义说了许多亲农民的话，国家实际上仍一直严格地限制农民进入城市。”[9]（P298）这种解释强调意识形态作用，忽视了城乡之间、工农之间的利益差别诱导了农民大量流离农村，为避免农业劳动力流失和城市户口增多所带来的压力，控制农民进城也就显得必要。国家控制农民进城，可能不是重工轻农思想影响的结果，而是传统观念和反城市化逻辑的体现。

　　一些重要决策人认为，农业是工业的重要市场，只有扩大农业生产规模，才能促进工业的进一步发展；扩大农业生产又能够“多快好省地建设社会主义”[10]（P400）。

　　1958年条例存在一种逻辑的悖论，一方面，国家极力希望更快地在城市发展工业，另一方面，户口政策又试图限制工业劳动力增长，控制农民进城；国家只关注农业增长，而限制了农民在农村外的发展机会。

　　制度自身的悖论，导致了社会经济结构的失调，城镇人口及乡—城人口迁移的快速增长，城乡发展、工农业发展出现严重不协调现象：1959年粮食产量从1958年的2亿公吨减至1.7亿公吨，1960年又减到1.44亿公吨。[11]（P158）农村出现极其严重的大饥荒，城市粮食供应也出现危机，为缓解这一问题，同时为了敦促部分工人回乡加强农业生产，1961年6月中共中央发出《关于减少城镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法》，规定要求三年内城镇人口必须减少2000万以上，1961年以内至少减少1000万。从此，中国开始了由行政命令支配的第一次反城市化运动。

　　政府积极动员和遣返大量城市工人到农村，人口迁移出现逆向迁移流，1962年，乡—城人口净迁出率为-11.58%，1961-1965年间，全国城镇人口平均每年递减4.41%.除了遣送解雇职工回乡之外，政府还对生活必需品和日用消费品实行凭票供应制，严格控制合法城镇户口的机械增长。

　　文化大革命期间，出于经济的和政治的考虑，政府大力动员广大城市知识青年“上山下乡”，从此又兴起了中国第二次反城市化运动。政府让城镇知青“上山下乡”，有政治和意识形态方面的考虑，更重要的是迫于减轻城市负担。这样，一次大规模的、全国性的人口反向迁移运动广泛兴起。自20世纪60年代中期以后，政府动员了近4000万知识青年上山下乡。

　　离开父母和家乡的知青，被分派到全国各地农村“插队落户”，实质是对户口制的强制性调整。国家通过这种制度安排暂时减少合法的城镇户口，以减轻城镇资源供给的压力。回过头来说，这种压力本身又是由户口和资源的集中控制造成的，结果又需要用行政性的方法去解决由控制造成的问题，而行政性强制的方法在解决问题时，又在制造一系列的问题。如知青的下放后来就导致了一系列的“后遗症”，其中下放知青及其子女的户口安排和回城就业安置等问题尤为突出。可见，在高度集中的行政化控制下，当个人丧失自主选择权以及对自己行动的控制权时，社会结构的有机整合变得相当困难，社会运行难以协调，众多环节通常就需要强制性的调节，否则社会系统紊乱在所难免，但强制的调节往往只能暂时奏效，不能保证社会系统自身和谐发展。

　　1958-1976年的户籍制度基本遵循一种反城市化的逻辑，政府一味强调用行政命令来控制城市和城市化的发展。这实际上把矛盾积压到农村，使整个社会系统的整合程度降低，社会发展不协调问题越显突出，主要表现在：第一，它使工业化与城市化不能协调。从理论上或从发达国家的经验来看，工业化总与城市化相伴而行。城市工业大裁员、知青的大遣送，强行地制止了城市化的进展，使得城市化率处于负增长状态，城市化水平明显滞后。



　　第二，户籍制度对人口的快速增长起到了推波助澜的作用，使人口增长与社会经济发展水平不相协调。1957年，全国人口的出生率达到34‰，自然增长率为23.2‰；除了由于三年自然灾害和大饥荒造成1960和1961年的人口总量下降外，从1957年到1976年全国人口一直以高速度增长，1965年人口自然增长率达到28.5‰。[12]（P82）

　　政府对城乡户口的区别对待、乡—城人口迁移管制以及对农村人口问题严重性的忽视，无形中鼓励了生育，促进了人口快速增长。

　　三、户籍制度改革：困境与需要

　　20世纪70年代以后，人们开始反思以往的制度安排，尤其是大跃进和文化大革命期间的一些做法，因为在这一时期确实使很多人遭受了由不合理政策所造成的灾难、不幸和痛苦。

　　例如三年灾害全国有二千多万人非正常死亡，“阶级斗争”使许多家庭成分不好的人以及知识分子遭到批斗和折磨，不少人因此而遭遇人生和家庭的不幸，“上山下乡”运动迫使许多年轻的毕业学生离开父母亲人，到农村插队落户，很多人由此而产生痛苦和愤怒。

　　1978年以后，中国的改革开放选择了渐进主义的策略，渐进主义策略的目标不是彻底改造既定的社会结构和秩序，而是先要在思想上进行“拨乱反正”，改变观念，把精力集中转移到经济建设上去。搞好经济建设需要一个比较稳定的社会秩序，所以政府不敢对户籍制度进行大的改革，决策阶层似乎认为，户籍控制是社会稳定的必要保证；改革只能是“微调”，或在控制中开小“口子”，解决某些遗留问题。

　　了解改革以来的户籍制度的变迁情况，这几种事项是我们重点考察的对象：知青回城的户口安排、“农转非”指标、“自理口粮户口”或“当地有效城镇户口”、居民身份证、就业和粮油关系政策的转换，以及“卖户口”现象等等。

　　从1977年起，国家尽力为送到农村去的知识青年在城里安排工作，同时恢复了中断多年的高考制度，很多知青通过自己的努力，以优异成绩考取大学，实现了回城梦想，这样就不用父母找关系开后门以便排在返城队伍的前面。1977年以后，政府不再强行要求城市的应届毕业生下放到农村去了，因为他们已从过去的经验中吸取了教训，觉得这样做显然违背常理，不仅不能解决问题，反而使问题更复杂。摆在面前的回城知青的户口问题和就业安排问题，就是例证。

　　1977年11月，国务院转批了《公安部关于处理户口迁移的规定》。《规定》指出：“从农村迁往市、镇（矿、林区），由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，……应适当控制。”此后又出台了“农转非”控制指标的措施，即规定各市镇每年批准迁入市镇和转为非农业户口的人数，不得超过该市镇非农业人口数的1.5‰。

　　从这一系列的规定来看，改革初期的户籍制度并不像人们所想象的那样，朝着放松控制、允许自由迁徙的方向发展；相反，户籍控制在一定意义上说是更为严格了。“农转非”指标的出现进一步强化了户口的价值意识，使“城里人”和“乡下人”之间，出现了认同的边界。

　　此外，城市之间户口迁移的限制，使城镇规模与户口价值相连起来，强化了城市户口等级意识。如20世纪80年代，上海市流行着这样一种顺口溜：“宁要上海一张床，不要外地一栋房。”

　　这无疑是城市户口等级制的集中反映。

　　国家通过户口迁移控制的方法来控制城市规模，从形式上看，确实非常成功，1978年，全国市镇人口占总人口17.9%；1979年为19.0%；1980年为19.4%.[12]（P81）但是，这种控制也付出了较大的代价，它使很多个人承受着长期夫妻分居或家庭不能团聚的痛苦和心理煎熬，不少人由此而对政府产生怨恨或牢骚满腹。此外，“农转非”指标的控制，还助长了政治腐败。对城市户口指标的控制，往往成为某些干部要挟百姓的重要政治资本。很多职工为了解决家属的户口或夫妻分居问题，都必须请求领导批示，以获取那种只不过是一张纸的、受行政“计划指标”限制的户口迁移证或调令。

　　对户口迁移控制过严，且全国按统一的指标计划来控制，势必影响城市商品经济的发展，影响经济多元化，影响城市运行的效率。进城的人口，既是生产者，也是消费者，他们对促进城市经济的繁荣会有巨大的作用；城市人口增长既可能增加就业压力，但在没有政策倾斜的情况下，也可能提高城市工人的风险意识，促进工作积极性和效率的提高。

　　虽然“农转非”指标后来从1.5‰调高到2‰，但那种把城市户口和粮油关系结合起来加以控制的方法，随着改革后城市经济结构和产业结构的调整，它对城镇经济和社会发展仍起着“瓶颈作用”，尤其是它不能满足工业化发展对城市劳动力规模扩大的需要。布莱切（Blecher ）和许惠文（Shue）提出：“在毛泽东时代。这种划分（指户口划分）的目的是防止农民向市镇迁移，以至给本来就稀少的城市就业机会、住房和设施带来压力，这种制度把农村人控制在耕地上，收效很大，但是在像束鹿县那样的工业化地方，它制约了必要的城市劳动力规模的扩大。”[13]（P196）

　　户籍制度将农村劳动力排除在城市工业系统的就业范围之外，或者他们最多也只能以“合同工”的形式进入工厂，“合同工”的用工形式实际强化了户籍制，通过它，城—乡户口身份隔离的现实被掩盖了。

　　20世纪80年代，工业下乡或乡镇企业异军突起。这条乡村工业化的道路，可能是农民付出较大交易成本才闯出的一条生存与发展之路。正如费孝通所说：“由于严格控制城乡人口迁移，用行政手段划清城乡户口，农村户口不能向城里迁移，于是农村中‘隐藏’着大量的剩余劳动力。城乡户口的隔离迫使农民另找出路。”[14]（P179）

　　1984年10月，政府发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定：“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在集镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口薄》，统计为非农业人口。粮食部门要做好加价粮油供应工作，可发给《加价粮油供应证》。地方政府要为他们建房、买房、租房提供方便……。”从此后，便出现了一种介于农村户口与城市户口之间的非农业户口——“自理口粮户”。

　　1992年以后，户籍制在其他改革措施的刺激下，出现了形形色色的改革方法，但总的说来，各级各地政府还是极力以户口作为控制的砝码和可利用的符号资源。例如，上海出台了《关于外地投资浦东新区申请上海常住户口的实施细则》，规定投资总额和注册资金各在500万元人民币以上，开业满两年、经济效益显著的企业，可申请5个本市常住户口指标。随后各地也出现各色各样的以集资名义而实行的“蓝印户口”或“绿皮户口”等地方性的城镇户口。

　　从法理的角度来看，人们在何地获得投资权、在何处经营和生活，只要依法纳税，就属于该地的合法居民。然而在户口控制下，这种权利还必须经过地方行政的批准和认可，无形中给人们正常的社会经济活动增添了阻力与成本。

　　于是，从1992年起，各地掀起了以集资为由而公开向社会出售“城镇户口”的热潮。安徽省滁州市的来安和全椒两县，以每个城镇户口5000元的价格公开招商集资，实则是“卖户口”，几天之内使财政收入增加了300多万元。

　　透过“卖户口”现象我们可以看到：（1）户口符号的价值化；（2）行政权力的价值化。户口符号之所以具有价值，是因为其中包含了对个人权利和利益分配的权威界定，如各地区各部门都有规定，没有当地户口，子女入托或就学，需要另加高额“赞助费”或“借读费”。户口便有了价值，成为一种商品可以交换，这种交换实际是权力和权利的交换。按布劳（P.Blau）的观点，这是不平等的交换。[15]（P69-114）因为百姓通过交换所获得的那份权利，是由权力机关界定的，他们之所以需要付出一定代价，只是因为他们没有界定的权力；而权力机关获得的那份收入，实则来自于他垄断了界定权力，而并没有付出什么，因此，从这一意义上来说，双方是不对等的。

　　20世纪80年代中期开始试行的居民身份证制是户口管理制度一项重大改革举措。居民身份证的特点不仅体现在能证明公民身份，保障公民权益，方便群众，更重要的是，它具有突破个人身份依附于户或家庭世袭性的传统，使个人的独立人格和公民权利得以尊重。居民身份证所展示的是个人属于国家的公民，每个公民都享有平等的权利。因此，居民身份证制有利于公民文化和公民社会的建设，而户籍身份制则强化世袭差别和地缘社会。

　　四、结论与讨论

　　新中国的户籍制度的基本逻辑结构是：家庭—出身—身份—秩序—控制—分配。这一结构随着不同时期的政治经济需要，其内部构成及其功能也在不断演变。

　　建国初期，这种制度安排是为了新政权的稳定和社会秩序的恢复。恢复社会秩序的路径很多，决策者之所以选择户口登记与管理的体制作为核心路径，这在一定程度上与历史传统有关。从中国历史来看，每一次的改朝换代、政权更迭，当权者都非常重视以往的户口管理方法，如汉相萧何入秦皇室首取户籍版图，明太祖朱元璋动员全军在全国范围内普查户口等。

　　人们的选择可以是多样的，但在选择时，常常不知不觉地承袭文化历史传统。尽管新政权试图彻底改造传统社会结构，但这并不排除传统知识对人们认识和行为的影响。

　　大跃进和文革期间，政府推行了一种不要城市化的工业化发展战略。这种悖论的战略实际是传统的重农主义观念与现代民族国家建构的需要之间的矛盾体现。在以农为主的社会，农业的基础地位毋庸置疑，重农主义观念强调的是把农民固着在耕地上，通过增加劳动力来促进农业生产的增长。

　　改革开放后，户籍制度的结构与功能都发生了变迁，但变迁不是诱导性的，而是自上而下强制推行的。“农转非”、户口迁移之所以困难，是因为制定制度和规则的人都是“非农业户口”，农业户口群体及非本地常住户口群体的利益需要不能在制度中得以体现。因此，从这一意义上说，户籍制度的改革进程缓慢，是一种群体维护其特权的选择。当然这还与制度在社会系统中的功能以及决策阶层的博弈心理相关，一方面他们既可能认识到改革的必要性，另一方面又担心失去控制后出现一些不能预期的后果。

　　新中国的户籍制度与计划经济逻辑和体制有着千丝万缕的联系。但户籍制度并不是计划经济的产物，因为它没有随计划经济体制的削弱而削弱、随其消失而消失。

　　新中国户籍制度的社会影响是多方面、综合性的。乡—城户口划分奠立了城乡分割分治的二分结构。城乡分治和控制城市规模的策略，虽能避免因城市快速发展而可能带来的一些问题，但也使城市化和城乡一体化发展失去了许多机会，并且使城市和乡村在利益格局上形成巨大反差。

　　户籍身份的界定和转变的限制，使公民初始机会处于不平等，从而影响人的发展。一方面，它可能使某些城里人养成依赖性或惰性，另一方面，也可能使部分农村人失去发展的机遇。

　　对户口迁移的限制和控制，增添了个人发展成本；此外，还阻碍了劳动力的合理流动，以及生产要素的合理配置。因此，户口迁移的限制对社会运行效率的提高起着“瓶颈”作用。

　　在社会观念方面，户口、籍地、身份和权益及地位相结合的社会分层体制，强化了地缘意识，在人们的社会认同中增添了户籍边界。助长了地缘群体和地方保护主义的势力，阻碍了社会整合和良性运行。

　　无论从制度的效率，还是从公平度来看，具有传统色彩的户籍制度与现时代的社会发展需要已显得不相称。因此，致力于户籍制度创新，使其有利于降低公民的生活成本，关心和体现弱势群体的需要，已势在必行。正如杰斐逊所说：“法律和制度必须随着人类思想的进步而进步。人类思想日趋发展、开明，新的发现不断涌现，新的真理被揭示出来，习俗和观点随环境的变化而变化，因此，制度也应前进，与时代同步。如果我们要求文明社会停留于野蛮的祖制之下，那无异于要求成人仍穿着孩提时代的服装。”[16]（P558）

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