李玉荣、王海光：一九五八年《户口登记条例》出台的制度背景探析

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李玉荣/王海光

作者简介：李玉荣，首都师范大学政法学院副教授 北京 100089；王海光，中共中央党校党史教研部教授 北京 100091

原文出处：中共党史研究

内容提要：中国当代户籍制度的建立逻辑，来自于优先发展重工业的国家工业化战略。1956年社会主义改造完成后，城乡冲突呈现激化态势，经济建设出现“冒进”势头，大量农村人口涌入城市，中央不得不采取“反冒进”措施紧急刹车。1957年，政府推出了严格限制农民进城的措施，通过户口管理、粮油供应、劳动用工等行政手段，建立起了城乡隔离带。1958年1月，政府颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，把已经形成的城乡二元利益格局用法律形式固化下来。


户籍制度  社会控制  人口流动  城乡二元结构


      新中国城乡二元户籍制度是在全面引进苏联计划经济体制，实行重工业优先发展的国家工业化战略中逐步建立起来的，与统购统销有着不可分割的联系。“一五”时期，随着统购统销政策的实施，城乡差距持续拉大，城乡冲突越来越激烈。为维护这种强积累模式的提取能力，国家一方面加快推行农业集体化，以便把农民固定在土地上；另一方面加紧建立和完善城乡户籍制度，限制农村人口的外流，保障城市生活的稳定。
      在1956年社会主义改造基本完成后，又形成了两个从根本上影响人口迁徙流动的体制性问题。一是一些农民对集体化后的生活不适应，走出农村的离心力不断增强；二是城市的市场功能萎缩，吸纳劳动力的能力大幅度衰减。加上随着社会主义体制的建立而出现的经济“冒进”势头，使得自统购统销以来的城乡冲突越加剧烈了。
      1957年，城乡社会主义改造遗留下来的各种问题，社会主义计划经济的体制转轨问题，在经济发展方针上的冒进和反冒进的争论问题，城乡利益剪刀差拉大的冲突问题，整风中大鸣大放的问题，屡禁不止的农民进城问题，等等，构成了这一年错综复杂的政治社会生态。反右派运动为这些矛盾冲突的解决提供了特定的制度路径，直接促成了《中华人民共和国户口登记条例》的出台。本文试图通过对上述情况的梳理，初步探讨城乡二元户籍管理制度形成的制度路径问题。

      一、社会主义改造完成后的城乡冲突问题
      1956年城乡社会主义改造完成后，中国进入了社会主义社会。但是，这个社会主义的门槛是很低的。1956年中国的人均国民收入仅合人民币142元，比1953年的人均122元只多了20元。农民和城镇居民消费水平相差2.5倍。①统购统销以来日益紧张的城乡关系问题，并没有因为进入了社会主义而消解，反而由于城乡二元利益结构的固化，发展成为更为激烈的体制性冲突。
      （一）粮食紧张的局面没有得到缓解
      当时中共许多领导人认为，农业集体化是彻底解决粮食问题的出路。在1953年农产品供应出现紧缺时，毛泽东断定：这是因为小农经济与工业化不相适应。1953年10月，他在关于农业合作化的讲话中提出：“从解决这种供求矛盾出发，就要解决所有制与生产力的矛盾问题”，要求各级党委抓紧农业集体化的社会主义改造②。在中央下发的劝止农民盲目流动的各种指示中，也都是把合作化作为能让农民安心从事农业生产的基本前提。
      1955年是统购统销政策进行重大调整的一年，也是农业集体化运动进入高潮的一年。1956年全国实现了农业集体化，但统购统销的完成情况反不如1955年。7、8、9三个月，国家比上年同期多销粮食43亿斤，少购粮食30亿斤。到了秋粮登场，这种趋势还在发展。1956年全年的粮食收购量与1955年相比，减少了926.5万吨。③
      粮食局势的再度紧张，让中央领导人忧心忡忡。1957年1月27日，毛泽东在省市自治区党委书记会议上讲话时说：“全党一定要重视农业。农业关系国计民生极大。要注意，不抓粮食很危险。不抓粮食，总有一天要天下大乱。”④
      1957年3月4日，国务院副总理李先念在全国粮食厅局长会议上讲话说：那种认为粮食问题“在合作化以后就可以一下子解决的想法，是过分天真了”。“去年粮食收购完成得不好，销售压不下去，都和这种思想有一定的关系。”他强调说：“我国人多、地少、生产技术还落后，增产粮食是件头等大事，不能掉以轻心。”⑤ 这次会议还提出了实行计划生育问题。
      （二）农村的人口推力骤然加大
      在集体化前，农民向城市流动的主要动机，是为城市生活吸引。在集体化后，农民流动的主要动机是要跳出农门，盲目性更胜于前。
      集体化后的农民没有了生产和收获的支配权，农民劳动更加辛苦而收益反而不如过去，有的甚至连口粮都不够。1956年农户减少收入比例约占总农户的1／3或1／4⑥。加之部分地区发生严重灾情，一些地方又收购了农民的“过头粮”。从1956年秋季起，开始出现大范围的农民盲目进城问题。大量外流农民的去向，一般是各大城市和工业建设重点地区⑦。
      1956年8月，河北灾民流入北京的已有2万多，郊区小店被挤满，还有的露宿街头，有的成群结伙找国家机关或拦截首长汽车，要求找工作，甚至有的向外国人讨钱⑧。到1957年初，各地农民闹粮、闹社，纷纷要求“退社”，流民问题更为严重。在大量农村外流人口中，不仅有一般农民，还有不少党团员、复员军人和乡社干部。
      据内务部不完全统计，从1956年秋到1957年3月，北京、天津、南京、南宁等18个城市和陕西、甘肃、新疆、黑龙江等8个省一些主要城市流入的农民达40余万人⑨。再据黑龙江省当时的不完全统计，仅哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯四市，1957年盲目流入的没有户口的人就有71689人⑩。许多人被遣返回乡又复返回城，形成拉锯战。上海市在1957年春节期间，花了很大气力清理了2000多灾民回乡，但不久他们又回来了，还带来了更多的人。到3月春耕期间，上海市还有1.3万多名灾民。(11)
      另外，在农村的职工家属迁入城市的也较前大大增加。北京市1956年由农村迁入的20多万人口中大部分是职工家属。沈阳市1956年9月到1957年2月的半年中，由农村迁入16万余人，据10个派出所调查，职工家属即占到34％，比过去同一时期增长了1倍。(12)
      （三）经济“冒进”和职工人数增长失控
      特别需要注意的是，在农村的人口推力持续加大的同时，1956年出现的经济“冒进”，超计划大量招工，使城镇人口压力骤然加大，造成了城市治安、供应、就业的全面紧张。
      1956年，受到毛泽东写的《中国农村的社会主义高潮》序言的精神所鼓舞，各部门各地区为了提前完成和超额完成第一个五年计划任务，盲目加大基本建设、生产和其他事业的计划，对劳动力的需求也随之加大。国家计委和劳动部为适应这种形势，下放了在计划外增加人员的批准权限，同时放宽了招工政策。一些地区又将招工权层层下放，不少企业事业单位不按计划随意增人，结果使职工人数增长失去控制。这一年从社会上招工217万人，超过原计划1倍多。(13)
      就城市用工单位而言，一些工厂、企业，特别是一些劳动强度大、危险系数高的工作岗位，比较乐意雇用那些来自农村的青壮劳动力。1957年，北京市外来人口数量达到19.7万人，其中绝大多数是从事建筑施工的农业人口。(14)
      1956年全国职工人数比1955年末增加224万人，不仅大大突破了原计划增加84万人的指标，并且超过了1957年劳动力的需要量(15)。城市职工总数从1952年的1603万增加到1957年底的3101万，增加了1498万(16)。其中至少有几百万农业劳动力进入工厂和矿山就业。他们大多数是国家计划招工来的，也有不少是自发流入的。而农业社、乡、区政府，对农民外流的控制一般都是比较松的，有的甚至还有些放纵。公安部1957年5月的一份报告指出：“有些地区对农业生产合作社的劳动力未能充分加以组织，甚至有的还随便开给证明或迁徙证，让农民到城市找工作”；“有些企业、基本建设单位，不经过劳动部门审查批准，私自到农村去招工，或者随便录用盲目流入城市的农民”。(17)
      （四）城镇新生劳动力出路问题突出
      在城乡社会主义改造后，城镇的经济功能大为萎缩，市场创造就业的能力消失，社会自谋职业的渠道堵塞，城市就业渠道完全依赖政府，安排城镇新生劳动力就业的问题成为各地政府最挠头的社会问题。1956年8月，据有关部门估计，全国省辖市以上城市大约有160万失业人员(18)。城镇失业人员1956年有212.9万，1957年仍有200.4万(19)。在城镇200万等待安排工作的人员中，既有过去遗留的失业、无业人员问题，也有新增的就业人口，特别是中学毕业生的就业问题。1957年，天津市约有5万多失业待业人员，其中仅不能升学就业的中学毕业生就有2万多人。(20) 劳动部门对此颇感为难。统招统分的社会主义“大锅饭”用工制度，使城市连自身的新生劳动力都消化不了。
      当时在国家决策者的头脑中，广阔的农村无疑是一个能够充分容纳大量劳动力的蓄水池。1955年下半年，毛泽东就号召城市知识青年到农村去。他在《中国农村的社会主义高潮》的按语中说：“一切可以到农村中去工作的这样的知识分子，应当高兴地到那里去。农村是一个广阔的天地，在那里是可以大有作为的。”(21)
      中共中央在1956年1月公布的《全国农业发展纲要（草案）》中提出：“城市的中、小学毕业的青年，除了能够升学、就业外，应当积极响应国家的号召，下乡上山去参加农业生产。”(22) 根据“纲要草案”确定的解决城市失业问题的方针，劳动部党组在1956年8月20日给中央报告中，提出了“先城市后农村”的就业原则(23)。
      由于城市自己的就业问题都解决不了，还需要向农村释放人口压力，再有农村大量流动人口的进入，这实在是城市难以承受的。从1956年下半年起，中央开始调整已经过热的经济形势，进一步限制农村人口的流动。1956年3月全国户口工作会议部署的实施公民证的准备工作，在8月被叫停了(24)。
      1956年6月，中共中央接受了周恩来、陈云等领导人提出的“反冒进”的意见，正式提出了“既反右倾保守，又反急躁冒进，在综合平衡中稳步前进”的经济建设方针(25)。国家压缩了各项指标和基本建设投资，并采取措施限制城镇人口急速增长。11月，中共中央八届二中全会确定1957年实行“保证重点、适当收缩”的方针。鉴于1956年企业增人过多，国务院决定，1957年停止从社会上招收职工(26)。

      二、“反冒进”方针下解决城乡冲突的措施
      1957年开始就不平静。毛泽东在1957年1月的省市自治区党委书记会议上说：去年一年是多事之秋，现在还是多事之秋(27)。从1956年秋到1957年春，全国各地农村群众闹粮、闹社的风潮迭起，普遍发生退社分社的事情，农民盲流队伍的数量大增，大量农村人口外流城市和工矿区；工人罢工、学生罢课、群众请愿游行的事件也比过去有明显增加，各地罢工工人约1万多，罢课学生也有1万多人(28)。
      1957年的经济工作，中共中央在开展全党整风运动中，继续贯彻“反冒进”的方针，强调“建设规模要和国力相适应”，大力压缩建设规模和速度，削减劳动力数量。2月8日，中共中央政治局通过决定，在全国开展一场群众性的增产节约运动，以便“和缓物资供应和财政支出的紧张局面”。指示强调：1957年劳动计划中规定增加的人员，只能在原有人数以内统一调剂，一律不准自行招收。(29)
      1957年4月23日，劳动部召开全国劳动力调配工作会议。会议检讨了1956年“招工过多”的教训，明确指出：在我国生产尚不发达，人口众多的情况下，国家对于国民经济各部门职工人数增长的控制，只宜紧，不宜松，特别是对生产准备人员、间接生产人员和非生产人员的增长，尤需严加控制。
      中央为贯彻“保证重点，适当收缩”的建设方针，一方面继续停止招收职工，尤其限制从农村招工；另一方面采取有效措施，阻止农村人口向城市流动。
      1.加强对农村人口外流的行政控制。1956年12月30日，国务院发出《关于防止农村人口盲目外流的指示》。指示要求各地，切实劝阻农村的盲目外流人员。规定：只有对于原住重灾区生活十分困难、外地又确有可以投靠的亲友或者已经找到工作，外出后生活不致发生困难的，才可以允许他们外出；但应当取得外出地区有关方面的确实证明，并事先办好工作移交和户口迁移等各项手续。工厂、矿山、铁路、交通、建筑等部门不应当私自招用农村剩余劳动力。(30) 这可以说是户口迁徙事先批准制度的滥觞所出。
      2.收紧了用工单位的招工权限。1957年1月12日，国务院下发《关于有效地控制企业、事业单位人员增加，制止盲目招收工人和职员的现象的通知》，要求所有企业、事业单位，中等专业学校、技工学校，自1957年1月起，一律停止从社会上招收工作人员和招收新生。如需要临时工，应首先从城市失业人员和剩余劳动力中招收，不能解决时，方可到农村招收。临时工的雇用期限，不得超过1个月。(31) 为了使现有劳动力能够相互调剂使用，4月4日，国务院发出《关于劳动力调剂工作中几个问题的通知》，提出了对各企业、事业单位人员多余或不足时应进行平衡调剂的原则。
      3.限制临时工的数量和雇佣期限。建筑业是吸收农民工最多的一个行业，也是限制农民流动的重点。1月26日，国务院专门发出了《关于在建筑业中迅速停止增加固定工人和在旧历年以前根据工作量停止预约临时工人预约合同的通知》。2月12日，国务院再度下发通知：规定雇用临时工必须超过1个月时，可与工人按月续订合同。但完工后，必须根据合同规定辞退工人，不得有所违反。为了更好地处理多余的临时工，3月14日，国务院又下达《关于处理建筑业中多余的临时工人问题的通知》，明确了辞退临时工的相关政策规定。
      但是，国务院1956年12月30日指示发布以后，并没有立刻遏制住农民大量外流的势头。到1957年春天，农村人口盲目外流的情况仍十分严重。仅据北京、江苏九个省、市和新疆等地不完整材料统计，盲目流入城市的农民约有20余万。他们大部分是农民，也有小县城的贫民、复员军人和不少村乡、农业合作社的干部。有的地方农村社队干部和青壮年都外出了，土地无人耕种。流入城市的农民找不到工作，流落街头，严重地影响了城市治安和社会秩序。(32) 此外，还有不少已经安置到农村、边疆的城市知识青年，因不满意当地的生活，又倒流回城。
      1957年3月2日，国务院紧急发出了制止农村人口盲目外流的《补充指示》。要求各地政府对所有准备外出的农民“应反复地、耐心地加以劝阻”，解决他们在生产和生活上的困难，“把他们稳定在农村”。“补充指示”规定了阻止盲流的两项重要措施：一是在外出农民流往较多的交通中心设立劝阻站，由当地政府、铁道部门和流出地政府共同抽调干部，劝阻和及时遣返外流农民回乡；二是在农民流入较多的城市，设立负责处理和遣送外流农民的专门机构。除少数确已投靠亲属或就业安家者外，其余流落外地的农民一律遣返原籍。(33)
      4月11日，公安部、粮食部下发了《关于解决预约工、临时工的户口和粮食供应关系的联合通知》，规定：各地建筑工程单位雇用农民预约工、临时工的户口不能迁入城市，他们的用粮凭在本地换取的粮票供给。这就从粮食供应上给农民进城务工又设立了一道关卡。
      5月27日，公安部向国务院报告了各地在劝止农民盲目流入城市和紧缩城市人口工作中的情况。提出：从社会上招收临时工，应首先从城市失业人员和剩余劳动力中招收。不能解决时，方可到农村招收；对于干部、职工家属的迁徙，仍采取本单位审查批准的办法加以控制，并应说服他们缓来或不来；各单位过去招收的临时工和预约工，在合同期满或工程完毕后，一律由用人单位动员回乡。为了便于他们能够届时回乡生产，原籍政府一律不发给户口迁徙证和粮食供应关系。(34) 这是要从户口登记和粮食供给两方面扎住农民进入城市的口子。7月29日，国务院向各地批转了公安部的报告。
      国家决策层当然清楚，城乡冲突的矛盾问题，不是“堵”能够解决的。所以在限制农民进城和压缩招工数量的同时，为了减轻急剧增长的城市人口压力，减少吃商品粮的人数，中央调整了有关城乡政策，其中影响较大的有：
      1.压缩脱产干部的录用。1957年2月8日，中共中央发出《关于今后干部工作方法的通知》，规定：各级党政机关和群众团体一律停止增设机构和增加人员，必须严格地限制所有企业、事业单位的非生产人员；对生产人员脱离生产，必须严加控制，各地基本上不应该再从农村中提拔脱离生产的干部，个别确实需要的，须经省委或省委指定的机关批准(35)。各地贯彻《通知》精神，大大压缩干部吸收录用计划，抑制了干部队伍的进一步膨胀。1957年全国总共增加干部5万名，仅是1956年的4％(36)。
      2.调整复转军人政策。在向城市盲目流动的农民队伍中，有不少是复员军人。他们往往成为流民队伍的骨干分子，让政府处理起来非常棘手。1957年，国务院对复员军人政策作出规定：士兵退役称为复员，由民政部门负责安置；担任军官职务的排以上干部退役后称为转业，由人事部门负责安置。并把军队转业干部的安置纳入全国人事工作规划(37)。1958年，国家进一步调整了复员军人的安置政策，确定了“从哪里来，回到哪里去”的安置原则(38)。这实际上堵住了农村人进城的另一条路线。
      3.向农村转移城市劳动力的就业政策。1957年4月8日《人民日报》发表社论：《关于中小学毕业生参加农业生产问题》。社论是根据刘少奇长沙讲话写的，并经过他审定。社论明确说：“就全国说来，最能容纳人的地方是农村，容纳人最多的方面是农业。所以，从事农业是今后安排中小学毕业生的主要方向，也是他们今后就业的主要途径。”(39)
      1957年6月，中共中央政治局专门开会讨论了关于安排不能升学的中小学毕业生的问题。根据会议精神，周恩来在一届全国人大四次会议上的《政府工作报告》中正式宣告：“国家机关和工业企业的职工已经增加过多，今后每年只能根据生产和事业发展的需要，吸收必要的人员。因此，长时间内，劳动就业的主要方向仍然是参加农业生产劳动。”(40)
      从1955年到1957年，政府动员了7.9万多城镇青年到农村和边疆参加农业生产(41)。但是，以参加农业劳动作为中小学毕业生的就业方向，也引起学生们的情绪波动，1957年一些中等学校的学生闹事，就业问题是一个重要原因。

      三、反右派运动和城乡二元户籍制度的确立
      在整风鸣放中，不少言论是反映当时城乡生活状况、工农差距的。主要集中在统购统销不好、农民生活困苦和城乡政策不合理等问题上。这些民瘼言论的兴灭，对城乡二元户籍制度的确立有着直接的影响。
      鸣放中，各地群众的不满言论大同小异。如河南反映说：“解放初期粮食够吃，物资不紧张，可是实行统购统销后粮食不够吃了。”过去梁漱溟说的“工人生活在天上天，农民生活在地下地”，是完全正确的。(42) 大连造船厂的工人提意见说农民辛辛苦苦，一年穿不上吃不上。电工车间刘殿明说：“现在农村生活比城市生活差得远，据我头几天回家看了下，他们都早起晚归，中间还不歇息，吃的是：地瓜叶、地瓜干等，而且分的粮食还不够。”(43) 值得注意的是，在鸣放中，许多人提出：政府限制人口迁徙的政策，不符合宪法保障公民迁徙居住自由的规定。(44)
      负责户籍工作的公安部门更是首当其冲。仅1956年，公安部收到群众为解决户口问题的来信来访就达1100余次，1957年上半年第一季度更达827次(45)。一些群众在公安户籍部门纠缠闹事的情况更为普遍。许多人指责他们不给办理户口迁徙是违背宪法的。对此，政府不能不给出一个说法。公安部在1957年5月27日给国务院的报告中，首次对宪法规定的公民居住、迁徙自由与限制人口向城市流动的矛盾，作出了一个新的解释。报告说：当前控制城市人口不但符合广大群众的根本利益，而且也符合广大群众目前的利益，是为了保障公民真正居住迁徙自由的一种正确措施。
      在城乡二元利益格局已经形成，城乡差距越来越大的情况下，要堵住来势汹汹的农民进城潮，并非易事。整风运动到反右派运动的逆转，不仅使社会上的种种不满言论销声匿迹，而且也为国家城乡政策的调整提供了快刀斩乱麻的政治手段。
      1957年6月8日，毛泽东为中共中央起草了《关于组织力量准备反击右派分子进攻的指示》。指示提出：“工人要看清大局，不要闹事情。在此期间，不要提出福利工资等问题，一致对付反动派。”(46)
      8月8日，中共中央作出《关于向全体农村人口进行一次大规模的社会主义教育的指示》，要求在农村开展合作社优越性的大辩论，辩论重点是统购统销、工农关系等问题。
      9月12日，中共中央又发出《关于在企业中进行整风和社会主义教育运动的指示》，要求在职工中就社会主义大是大非问题开展大辩论。在大辩论中，那些对城乡政策不满的鸣放意见，都被划为右派言论，予以批判斗争。
      10月15日，中共中央下达《划分右派分子的标准》。六条标准的第一条是“反对社会主义制度”，所规定的内容有：“反对共产党和人民政府关于社会经济的基本政策（如工业化、统购统销等）”(47)。这样，政府出台的政策和国家的基本制度就是合二为一了，反对这些具体政策也就成了反对社会主义。这对国家城乡政策的调整产生了深远影响。
      在反右派的声势下，毛泽东在中共八届三中全会上，批评了1956年的“反冒进”，同时提出了城乡统筹的新思路，即：“在以重工业为中心，优先发展重工业的前提下，必须实行工业与农业同时并举”。“现在，要着重宣传农业”。根据这个城乡统筹的方针，国家在统购统销、劳动就业、职工福利保障等方面推出了一些新举措。
      1957年8月9日，国务院全体会议通过了关于由国家计划收购（统购）和统一收购的农产品和其他物资不准进入自由市场的规定。10月11日，国务院发布《粮食统购统销补充规定》，关闭了国家管理的粮食市场，彻底堵死了农民调剂粮食的余留空间。(48)
      1957年9月26日，周恩来在中共中央八届三中全会上报告说：“为了安排城市多余的劳动力，首先是安置从机关、企业、事业单位精减出来的职员和非生产人员，必须从多方面开辟劳动就业的出路……他们的主要就业方向，应该是下乡、上山，参加农林业劳动。”(49) 为鼓励城镇人口下乡上山，报告还提出了要整顿职工福利待遇，实行请假探亲办法，缩小城乡在油、肉、布供应上的差别，建立高等和中等学校在学和毕业的学生必须参加体力劳动首先是农业劳动的制度等项政策。
      根据中央指示精神，劳动部门提出了控制城市人口和安排劳动就业的政策方针。其要点是：加强城市的户口、粮票管理，继续劝导乡村人口不要迁入城市。企业尽可能不向农村招工，向职工宣传尽量把家属留在乡村，动员家属回乡生产，并且实行回家探亲的办法。动员青年劳动力和毕业学生回乡参加农业生产。(50)
      在反右派运动开展以后，中央和地方机关部门、企事业单位和学校，结合精简机构，清理右派分子，下放了大批干部到工矿、农村参加体力劳动。
      在对城镇居民实行低福利保障制度的同时，政府加强了户口管理，严格户口登记，限制农民进城，并清理遣返城市盲流人员。
      7月12日和9月27日，公安部先后下达了关于治安工作的两个指示。指示要求：加强户口工作，严密户口登记管理制度。在户口迁徙上，仍应严加控制。对于已经流入城市的农民、灾民、复员军人，则应及时动员说服他们回乡生产。其中个别无理取闹，屡教不改的，可以强制送回当地处理。此外，各城市对于流散在社会上的一些不务正业、屡教不改又不够判刑的流氓懒汉，必须继续进行收容，加强改造。(51) 对于农村迁往城市的人口，应当坚决执行7月29日国务院批转公安部关于继续劝止农业人口盲目流入城市的报告。(52)
      9月14日，国务院再次发出《关于防止农民盲目流入城市的通知》，规定各城市一律不准随意招工用人，对盲目进城农民采取随到随遣返的办法。
      根据中央指示精神，各城市结合自己情况，大力进行了清理盲流人员的工作，将大批滞留城市的农民遣送回乡。如1957年北京市公安局制定了关于《控制入户内部掌握标准和手续的一些规定》，开展了“闲人返乡”的清理活动，全年市外迁入人数比1956年减少了16.4万人。在1957年内，上海市公安部门与其他部门合作，清查并动员了40万盲流人员回乡生产。(53)
      在控制城市人口中，公安机关对户口迁徙的严格控制，是与单位体制配合进行的。如天津市规定，“为了有效地做好限制工作，派出所应依靠各单位的人事部门进行劝阻，凡符合登记常住户口条件者，先经本人单位审查同意，并在迁移证上注明盖章后，派出所再进行登记。已谋取正式职业的，应由其所在单位审查批准，并出具证明，再经市级或区级劳动部门审查同意，凭迁徙证登记常住户口。”(54) 这表明，在严格限制农村人口流入城市中，实际上已经形成了事先审批、凭证落户的户口迁移管理制度。
      尽管国家在城市的大门上加上了一道又一道门锁，但要阻挡住庞大的农村人口外流并非易事。1957年入秋后，山东、江苏、河南、河北等省又发生了农村人口盲目外流的现象。
      1957年12月，中央连续召开会议，研究了关于劳动招工计划和农村人口盲目外流等问题，通过并下达了阻止农村人口外流的两个重要文件。
      12月12日，国务院公布了《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》。再次强调：企业、事业、机关、团体、学校等单位需用的临时工，必须贯彻先城市，后农村的原则，尽量使用城市剩余劳动力，少从农村招工。需要从农村招用临时工的，必须经省、自治区、直辖市人民委员会批准，由当地劳动部门统一布置，在县、乡人民委员会的指导下与农业生产合作社协商招用，并由招用单位与农业社和被招社员共同签订劳动合同。各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民。农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作。(55)
      12月18日，内务部内部下达了《中共中央、国务院关于制止农村人口盲目外流的指示》。其要点是：（1）本地的乡政府和合作社不得给外流人员随便开发证明信件；（2）在铁路沿线或交通要道严格盘查和劝阻外流人员；（3）城市和工厂区对“盲流”必须动员他们返回原籍，并严禁流浪乞讨。在农村人口流入较多的大城市设置收容所，“临时收容，集中送回原籍”；（4）一切用人单位一律不得擅自招用工人或者临时工；（5）对于由外地流入本地农村的人，尚未安置的，也应当动员他们返回原籍。(56)
      为防止被遣返农民遣而不返，脚跟脚地又回来了，为此，1958年2月25日，国务院再次发出通知，规定：“遣返农民应送至离其家乡最近的一站，不应只送至中途或超程远送省会”，并做好交接工作(57)。
      政府对制止农民“盲目”流动的政策规定，从不要离土，进而到不要离乡。这不仅堵住了徘徊在城门外的大批流动农民的来路，实际上也堵住了遭到自然灾害地区的农民外出就食的道路。
      在1957年下半年制止农村人口盲目流入城市、维护城市治安和收容遣送城市流民的工作中，公安机构的户籍管理功能发生了重大变化，主要有三点。
      第一，对宪法规定的公民居住自由和迁徙自由正式提出了新的解释。如上所述，继公安部1957年5月27日上呈国务院的报告中首次提出这个问题后，11月20日，《人民公安》杂志发表《关于劝止农民盲目流入城市和紧缩城市人口一些政策问题的解答》的权威文章，解答了“不准随便迁移户口，是否违反了宪法关于公民有居住和迁徙自由的规定”的问题。它说：宪法上所指的居住和迁徙自由，是指不违背国家、人民利益下的自由，而不是不顾国家利益和集体利益的个人绝对自由。因此，不准随便迁移户口，不但不违背宪法，而且正是保障正当的居住和迁徙自由。(58) 这个解释逻辑为《中华人民共和国户口登记条例》所沿用。时任公安部部长罗瑞卿对《条例》和《宪法》的抵触问题进行解释：“这种抵触，并不是限制公民的居住和迁徙自由。这是因为宪法所规定的自由，是有领导的自由，不是无政府状态；是广大人民的自由，不是少数人的个人绝对自由。”“限制少数人这种不合理的盲目流动迁徙‘自由’，正是为了保护多数人正当的居住和迁徙自由”。(59)
      第二，在重点人口管理上突出强调对现实不满分子的控制。1956年3月公安部颁布的《关于重点人口管理工作的暂行规定》，其重点是历史反革命分子、敌对阶级和政治嫌疑分子。但无论是在统购统销和农业集体化出现的骚乱，还是在城市发生的社会治安案件，都没有什么政治动因。因此，在公安部修改并于1957年11月10日颁布的《关于重点人口管理工作的规定》，更明确地强调了“现实活动重于历史问题”的原则，重点加强对现行反革命可疑分子和刑事犯罪可疑分子的控制。所划定的重点人口的范围中，除了过去已有的“尚未得到改造的反革命分子和阶级敌对分子”外，特别增加了曾经是和可能会煽动群众骚乱、闹事的可疑分子，被单位开除和清洗人员中有严重不满情绪的分子等。
      第三，采取更为严厉的清理流民、收容遣送和户口管理政策。新中国成立后对城市游民进行过清查和收容改造工作，目的是要把他们改造成为自食其力的劳动者，政策比较宽松。直到1955年，公安部还明确反对把搜捕刑事犯罪分子与收容游民合并在一起搞，认为：“把这两类对象一起处理，会使打击重点混淆不清，造成混乱，在掌握上也确有困难”。(60) 但从1957年下半年起，公安机关对社会游民分子的措施开始强硬起来，一律采取强制收容和送去劳动教养。如广东省清查外来人口的做法是“凡是北方跑来的，调查无着落，先把他捉起来劳动教养审查”。查清没有问题属于盲目流动没有户口证明的人员，一般地动员其回乡生产……凡是来历不明没有正式证明文件者一律不得招用。(61) 1958年《户口登记条例》颁布以后，各地又开展了清理外来人口的“肃残”运动（肃清外流人员中残余反革命分子）。按照公安部要求，肃清外逃反革命分子必须与户口登记等社会面控制密切结合起来……“除了发动群众检举揭发外逃反革命分子以外，还应当引导群众揭发批判在户口登记上违反治安管理的行为和犯罪行为，形成遵守法律和纪律的一种声势”。(62) 这就使户口登记工作又有了新的社会管制功能。
      在反右派运动的强大压力下，国家推行了上述严格限制农民向城市流动的户籍管理规定，为酝酿已久的《户口登记条例》的出台做好了铺垫。控制人口迁徙的两项基本制度——户口迁移的事先审批制度和凭证落户制度，得以正式写入了《条例》之中。
      1958年1月，全国人大常委会第91次会议通过并颁布了以毛泽东名义签署的《中华人民共和国户口登记条例》。此时出台《户口登记条例》的主要目的，首先是要“制止农村人口盲目流入城市”。正如公安部长罗瑞卿所言：“既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流。”(63) 从而彻底改变了新中国成立以来人口自由迁移的政策法规。
      《户口登记条例》以法律形式规范了全国的户口登记制度，既是新中国城乡统一户籍制度正式建立的标志，也是城乡二元户籍制度确立的标志。由统购统销开始，在城乡社会主义改造中形成的城乡二元利益格局，由此最终以行政和法律的方式固定下来了。而且，“整风反右”运动为户口登记条例的出台提供了制度路径，也使城乡二元的户籍管理制度成为中国社会主义制度一项特定的标志。

      注释：

      ① 中华人民共和国农业部计划司编《中国农村经济统计大全（1949—1986）》，农业出版社，1989年，第64、574页。
      ② 黄道霞等主编《建国以来农业合作化史料汇编》，中共党史出版社，1992年，第168、169页。
      ③ 《当代中国的粮食工作》，中国社会科学出版社，1988年，第93页；《中国农村经济统计大全》（1949—1986），农业出版社，1989年，第410页。
      ④《毛泽东文选》第7集，人民出版社，1999年，第199页。
      ⑤ 中共中央文献研究室编《建国以来重要文献选编》第10册，中央文献出版社，1994年，第108、109页。
      ⑥ 农业部农村经济研究中心当代农业室编《当代中国农业变革与发展研究》，中国农业出版社，1998年，第88～93页。
      ⑦ 《当代中国的劳动力管理》，中国社会科学出版社，1990年，第127页；《国务院关于防止农村人口盲目外流的指示》（1956年12月30日），《中华人民共和国经济档案资料选编（1953—1957）》，劳动工资和职工福利保险卷，中国物价出版社，1998年，第360～361页。
      ⑧ 新华通讯社编《内部参考》1973期（1956年8月30日）。
      ⑨ 《国务院转发公安部关于各地执行劝止农民盲目流入城市和紧缩城市人口工作中发生的问题及解决意见的报告》（1957年7月29日）。
      ⑩ 《黑龙江省志·公安志》，黑龙江人民出版社，2001年，第350页。
      (11) 新华社编《内部参考》第2159期（1957年3月22日）。
      (12) 《公安部关于各地执行劝止农民盲目流入城市和紧缩城市人口工作中发生问题及解决意见向国务院的报告》（1957年5月27日）。
      (13) 《当代中国的劳动力管理》，第126页。
      (14) 《北京志·公安志》，北京出版社，2003年，第381页。
      (15) 《国务院关于制止企事业单位盲目招收工人和职员的通知》（1957年1月12日）。
      (16) 国家统计局编《中国统计年鉴》（1983），中国统计出版社，第123页。
      (17) 《公安部关于各地执行劝止农民盲目流入城市和紧缩城市人口工作中发生问题及解决意见向国务院的报告》（1957年5月27日）。
      (18) 《中华人民共和国中央人民政府大事记》（第4卷）内部本，第73页。
      (19) 《当代中国的劳动力管理》，第48页。
      (20) 新华社编《内部参考》第2158期，1957年3月21日。
      (21) 毛泽东：《在一个乡里进行合作化规划的经验》一文按语，《建国以来毛泽东文稿》第5集，中央文献出版社，1991年。
      (22) 1965年以后，强调“向山区进军”，又把下乡上山颠倒过来成为上山下乡。
      (23) 《中共劳动部党组关于解决城市失业问题的意见向中共中央的报告》（1956年8月20日）；《中华人民共和国经济档案资料选编（1953—1957）》，劳动工资和职工保险福利卷。
      (24) 《公安部第三局对贯彻全国户口工作会议中几个具体问题的公函》（1956年8月9日）。
      (25) 参见《周恩来传（1898—1976）》（下）（中央文献出版社，2008年）第1109～1112页。
      (26) 《当代中国的劳动力管理》，第50页。
      (27) 《毛泽东传（1949—1976）》（上），中央文献出版社，2003年，第616页。
      (28) 《中共中央关于处理罢工、罢课问题的指示》（1957年3月25日），《建国以来重要文献选编》第10册，第154页。
      (29) 《建国以来重要文献选编》第10册，第28、38页。
      (30) 《中华人民共和国经济档案资料选编（1953—1957）》，劳动工资和职工保险福利卷，第360页。
      (31) 《中华人民共和国经济档案资料选编（1953—1957）》，劳动工资和职工保险福利卷，第364页。
      (32) 《国务院关于防止农村人口盲目外流的补充通知》（1957年3月2日），《劳动通讯》综合报道：《农民盲目流入城市的现象非常严重》（1957年3月），《中华人民共和国经济档案资料选编（1953—1957）》，劳动工资和职工保险福利卷，第351～352、364～366页。
      (33) 《中华人民共和国经济档案资料选编（1953—1957）》，劳动工资和职工保险福利卷，第362、363页。
      (34) 《公安部关于各地执行劝止农民盲目流入城市和紧缩城市人口工作中发生问题及解决意见向国务院的报告》（1957年5月27日）。
      (35) 《建国以来重要文献选编》第10册，第45、46页
      (36) 《当代中国的人事管理》，当代中国出版社，1994年，第127页。
      (37) 《当代中国的人事管理》，第218页。
      (38) 《国务院关于军官家属在城市安家问题的通知》（1958年2月16日）。
      (39) 《建国以来重要文献选编》第10册，第186页。
      (40) 国防大学党史党建政工教研室编《中共党史教学参考资料》第22册，1986年，第218页。
      (41) 《当代中国的劳动力管理》，第59页。
      (42) 河南省委整风领导小组编《反动论点摘录之二》（1957年6月22日），未刊稿，第8页。
      (43) 中共大连造船厂委员会整风办公室编《大字报汇编（摘要）》（第2辑）（1957年11月），未刊稿，第165页。
      (44) 参见山东省委整风办公室编辑《右派分子言论汇集》（1957年7月8日），未刊稿，第15页；河南省委整风领导小组编《反动论点摘录之二》（1957年6月22日），未刊稿，第7页。
      (45) 《公安部关于各地执行劝止农民盲目流入城市和紧缩城市人口工作中发生问题及解决意见向国务院的报告》（1957年5月27日）。
      (46) 《建国以来重要文献选编》第10册，第284页。
      (47) 《建国以来重要文献选编》第10册，第615页。
      (48) 中华人民共和国国家农业委员会办公厅编《农业集体化重要文件汇编》（1949—1957）上册，中共中央党校出版社，1981年，第740页。
      (49) 周恩来：《关于劳动工资和劳保福利政策的意见》（1957年9月26日），《周恩来经济文选》，中央文献出版社，1992年。
      (50) 宋平：《劳动就业问题》（1957年11月），《中华人民共和国经济档案资料选编（1953—1957）》，劳动工资和职工保险福利卷，第23页。
      (51) 《中央公安部关于当前在治安方面应注意的几项工作》（1957年7月12日）。
      (52) 《中央公安部关于当前在治安方面应注意的几项工作的指示》（1957年9月27日）。
      (53) 《北京志·公安志》，第370页；《上海公安志》，上海社会科学出版社，1997年，第28页。
      (54) 天津市公安局：《从户口方面劝阻农村人口盲目流入天津市的几点规定》（1957年6月），《天津通志·公安志》，天津人民出版社，2001年，第546页。
      (55) 《当代中国的劳动力管理》，第128页；《中华人民共和国中央人民政府大事记》（第4卷），第349页。
      (56) 《中华人民共和国中央人民政府大事记》（第4卷），第349页。
      (57) 《中华人民共和国中央人民政府大事记》（第5卷），第24页。
      (58) 公安部三局编《中华人民共和国户口管理资料汇编》第2册，第372～373页。
      (59) 罗瑞卿： 《关于中华人民共和国户口登记草案的说明》（1958年1月9日）。
      (60) 周兴：《在全国刑事侦察会议上的报告》（1955年2月21日）。
      (61) 《公安部转发广东省委批转省公安厅关于清查隐藏在外来人口中的残余反革命分子的报告》（1958年1月）。
      (62) 《公安部转发杨奇清副部长在七省市公安厅局长汇报会议上的发言》（1958年1月22日）。
      (63) 罗瑞卿：《关于中华人民共和国户口登记条例草案的说明》（1958年1月9日）。


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