国务院信访室原主任马永顺解密文革前信访工作

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南方周末记者 曹辛　来源：南方周末

　   今天转型期的中国，群众上访或者人民来信仍然是一个敏感的话题，尤其是集体上访和揭发性的人民来信。这种具有强烈中国体制色彩的行为，在新中国的历史上并不陌生。南方周末记者近日走访了国务院秘书厅信访室原主任马永顺，了解了不少“文革”以前处理信访工作的情况。

　　信访工作就是为人民服务

　　马永顺在“文革”前曾经当过十年的国务院秘书厅信访室主任，他向南方周末记者介绍了当年国务院秘书厅信访室根据毛泽东对信访工作的指示精神和党中央国务院多次关于加强信访工作的规定，在刘少奇、周恩来以及习仲勋等老一辈革命家直接领导和具体指示下，处理群众上访和人民来信的经历。

　　马老是1959年2月调到信访室工作的。正赶上举国“大跃进”的年代，马老回忆说：我一上班就感到人民来信来访中有很重要的问题值得重视。在日记里我记道：“正式上班了，初步接触到一些人民来信，反映的问题大部分属于人民公社的问题。对于人民来信的重视与否，的确是关系着为人民服务的问题。”

　　马老上任后首先面临的就是群众缺粮问题的来信来访。当时一些地方群众因缺粮，大量外出逃荒、浮肿，甚至有饿死人的现象。面对此种情况，无论是马老本人还是主管他的国务院齐燕铭、杨放之副秘书长、习仲勋副总理(兼秘书长)，乃至周恩来总理，对于群众反映的问题都是亲自处理，或召开会议，或提交有关部门和地方的领导人，督促他们设法解决。马老回忆了他上任后亲自处理的一件事情：

　　1959年春季，甘肃群众不断来信反映当地缺粮严重。6月26日，又收到甘肃静宁县的一封反映当地严重缺粮的人民来信以及随信寄来的一包当地群众充饥的食物，我拿着给杨放之副秘书长看后向习仲勋同志汇报，仲勋同志当场把食物掰下一块，拿到嘴里尝了一下，说：“这哪里是人吃的东西！”他表示要立即汇报给总理，并派人调查处理。第二天一上班，他指定由我率领两名干部当晚出发去甘肃，会同当地处理。经过一个月的努力，甘肃省委采取了积极措施，群众严重缺粮的状况得到了缓解。这个时期，信访室全体人员对周总理、习仲勋副总理这种对群众反映的问题亲自处理、设法解决的态度，十分敬佩。

　　但是紧接着，庐山会议结束，反“右倾”成为主旋律。

　　马老回忆说：“反右倾运动，使得信访干部一度不敢大胆反映来信来访中的问题。为此，我们信访室组织干部学习，专门检查工作中的群众观点问题。在整个学习未布置下来之前，我们临时插上了学习毛主席的《正确处理人民内部矛盾》和《为人民服务》。这对处理人民来信来访工作会有一定好处的。”

　　显然，即便在当年那样极左的环境下，国务院信访室对于人民来信来访的定性和态度也是很明确的，这就是：群众上访、人民来信属人民内部矛盾，要本着为人民服务的态度来处理。

　　1961年1月，中共中央召开八届九中全会。为尽快恢复经济，毛泽东同志在会上提出恢复实事求是的优良作风，号召全党大兴调查研究之风，一切从实际出发。当年2月，中央机关信访工作会议在国务院召开，刘少奇为会议做了重要指示，有关部门作了汇报，习仲勋作了总结发言。

　　刘少奇指出：人民来信对改进工作不仅有参考价值，而且有重要意义，必须重视。现在看各部委的报告，还不如看群众来信来得实在。对来信要分析，区别情况处理，对带有普遍性的，有的做出解释，有的应从政策上考虑做出决定。对重大案件要派人下去调查。对于来信人，任何人不能追查，即使反革命来信，也只有受理单位有权处理。为防止打击报复，有些信件不要向原单位照转，特别是姓名、地址不要告诉下面。

　　习仲勋针对会上各部门反映的问题作了总结发言。他指出：处理人民来信来访工作是一项经常性的工作。认为信访会减少到很少甚至没有的想法是主观的，是不现实的。有时多、有时少也是一种规律。只是在一定条件下或一定时期有多有少，但不会没有。

　　习仲勋强调：人民来信来访的实质是党和政府同群众的关系问题，这种关系越密切越好。扣压群众来信、阻止人民来访，是割断群众和党政机关的联系，是封锁中央的错误行为。

　　对中纪委和公安部在这次会上批评的基层单位扣留人民来信以及追查、打击迫害写信人等骇人听闻的情况，邮电部领导非常重视，迅速提出了纠正措施，规定：凡给中央党政机关及其领导人的信件、电报，一律不准检查、扣留，如有强令检查、扣留的，邮电部门有权拒绝执行，并及时上报领导机关处理。

　　刘少奇和习仲勋代表中央做出的这些指示，意味着当时中央是把人民来信、来访提高到党和政府同人民群众关系这样的高度来认识的，这是共产党密切联系群众优良传统的逻辑延续。阻止人民上访和扣押人民来信的做法，理所当然被定性为“隔断党和群众联系”、“封锁中央”的错误行为，而对上访人和人民来信的写信人，则持关心和保护的态度。

　　除了指导思想外，当时的中央负责人在信访实际工作中，也在积极贯彻“为人民服务”的精神，周恩来总理就亲自关心过如何方便群众来京上访的问题。

　　马老介绍说：

　　为加强来京上访人员的管理，1965年中央机关在北京德胜门外设了一个联合接待室，但是地方偏僻，既不便来人找，又不便各机关接待人员与本机关联系。所以我们向当时的国务院秘书长周荣鑫打报告，提出另找合适地方，或者新建接待室，此事周总理可能知道了。

　　一天，国务院童小鹏副秘书长(兼总理办公室主任)找我说：总理指示，接待室要方便来人找，总理提出可搬到府右街南口、长安街路北原北京市政府旧址。小鹏同志要我跟他一起去现场察看。我们觉得在这个繁华地段，不适合。便又察看了长安街路南边、六部口路东和府右街路西、灵境胡同东口两处院子，但是房子少、院子小，也不适合接待群众。隔了两天，小鹏同志又带我到永定门火车站附近的陶然亭公园对面，终于在此找到了一片空地。我们觉得在这里新建接待室比较理想，既方便上访人一下火车就能找到，也便于各机关联系。于是童小鹏指示我们向周荣鑫秘书长和总理写报告。总理很快同意，并交主管基建的李富春副总理办理，富春同志不仅很快正式批示同意，还关心地说：“人民来信来访工作应经常总结。”于是，联合接待室很快建起来了。

　　发掘行之有效的工作方式

　　除了工作态度，马老和他的同事们还在实践中为信访工作摸索出了一些行之有效的工作方法。

　　就拿今天令不少地方政府头痛、让北京市和中央机关难堪的群众来京上访来说，实际上“文革”前就存在，包括每年“两会”和“五一”、“十一”期间的来京上访。马老他们就为此创造过中央相关部委联合办公接待的办法。

　　马老回忆说：

　　1962年初的“七千人大会”以后，民主空气浓厚，群众给总理、国务院写信或到国务院上访的数量猛增。1965年5月份，我多次亲自接待群众，研究上访增多的原因，发现在京不走、重复来访是上访增加的重要原因之一。这些重复来访，不仅接谈所花费的时间一般要比初访多一倍以上，而且也影响着北京的社会秩序，过去也想过不少办法，如召开各有关部门开会，请他们认真处理，不要推诿；介绍来访人临时到北京民政局接济站，解决路费、吃、住困难等问题，但收效不大。

　　我反复考虑，并找了几位同志谈，提出仿效类似搞中央机关公文交换站的办法，在德胜门外北京市接济站试办中央各机关联合办公接待。具体做法是：

　　——把综合部门、联系多的部门、来访多的部门，首先组织起来联合办公。这种部门大体有10—15个。来访人数大约占中央机关的70%-80%。

　　——秘书厅的工作，不作具体接谈，只作登记、分办(按归口规定)；对几个部门处理有困难的案件，进行组织协调帮助。

　　——分归到各有关部门接谈处理的，当天能走的，即走；当天不能走的，住在接济站，第二天再处理。

　　——各部门接谈处理当中需要请示问题，仍请示本部门的领导解决。

　　当年9月底，这一做法开始实施，那些继续到各部委门口上访的群众，由该部委门卫或传达室指示到德胜门外联合接待室，并发给一张地址条。随后一连好几天马老就盯在那里，随时检验这种工作方式的效率和问题，以便加以改进，有时为方便工作，晚上干脆住在那里。

　　经过实践，马老认为：成立中央机关人民来访联合接待室是可行的。它最大的好处是：大大地方便了来访人，只要来访者到了这里，就不需要奔走于各机关，避免了重复上访。当天走不了的，便住在这里，对首都社会秩序也有很大好处，到了“五一”、“十一”、“两会”召开时，很容易动员他们离京。

　　除此以外，马老他们当年还试图摸索出一套强化基层信访制度，把问题解决在基层和萌芽状态的办法。

　　1965年6月，马老他们发现了黑龙江肇庆县有一套很好的信访工作方法。肇庆县在每月的15日，所有书记、县长、部科局长都下到各公社所在地接待群众信访，并作为制度坚持了三年多。在每月15日的前一天，把参加接待的同志告诉公社，并在广播站向群众广播。接待后的第二、第三天内，记录员向县委办公室汇报接待情况，接待的同志要对群众提出的问题负责处理到底。

　　马老迅速向国务院领导做了汇报，并与河北省人民委员会(政府)协商，选定唐山专区的遵化、天津专区的蓟县、保定专区的新城三县搞试点，以期取得更好的经验在全国推广。在这一过程中，马老和当地干部一起下基层摸爬滚打，总结出了一些基本经验，这就是：

　　每月的接见群众日，要逐步成为县级机关整个信访工作的中心环节。要逐步实现接见日的“三结合”，即：来访和走访结合，处理来访和处理来信结合，处理新案和检查、回访旧案结合；逐步形成一个以领导干部为核心，县级机关干部全体参加、处理群众问题的“雷打不散”的制度。

　　马老认为：真正做到了这些，也就为群众随时、就近解决各种问题，打开了方便之门，信访工作就可以由被动变为主动。

　　时间已经过去了半个世纪，但是马老谈及当年主管国务院信访工作那段岁月时，仍然怀有一种强烈的历史责任感。