李小尉：新中国成立初期城市贫民的生活救助研究—以1949—1956年北京市为例的考察

tuffy05

新中国成立初期城市贫民的生活救助研究
——以1949—1956年北京市为例的考察*

李小尉

　　（北京师范大学历史学院，北京100875）

　　原载《教学与研究》2009年第8期

　　[摘要]新中国成立初期曾在城市中进行了大规模的救助工作。虽然以现在的眼光来看，救助标准较低，救助覆盖面也不够广，存在的问题很多，但是，客观来看，这一时期的生活救助工作还是取得了显著的成效。不仅初步解决了城市贫民的吃饭问题，还使他们无论在心理上还是在生活中都逐渐建立起对新政府的信心，客观上安定了社会秩序，为新中国政权的稳定发展奠定了基础。

　　[关键词]新中国成立初期；城市贫民；生活救助

　　*本文受教育部人文社会科学青年基金项目“民国时期北京、天津城市社会救助比较”（项目编号：08JC770001）资助。

　　[收稿日期]2009-02-26

　　[作者简介]李小尉，北京师范大学讲师，主要从事20世纪中国社会史研究。

　　生活救助也可称为生活救济，原义是指国家对生活在国家法定或当地法定最低生活保障标准之下的贫困人员进行现金和实物救济的一种社会救助项目。[1]（P46）新中国成立初期，虽然社会救助这一概念还未广为人知，但是，这一时期新中国政府在救助城市贫民生活，缓解社会矛盾等方面所做的工作，今天看来，还是非常值得肯定的。关于这一问题，史学界已有部分研究者给予了关注①。[相关的研究有：韩勤英《：贫民救助与政府责任》《，北京社会科学》2007年第5期；韩勤英、苏峰《：国民经济恢复时期北京的失业知识分子救济政策及其成效》《，当代中国史研究》2006年第3期；郝先中《：建国初期上海对失业知识分子的调查登记和就业安置》《，上海党史与党建》2003年第11期；谢涛、郑珺《：建国初期中共治理城市失业问题的对策与实践———以1949—1952年的南京市为例》《，当代中国史研究》2005年第3期]

　　本文以北京市为例，分析新中国成立初期国家对城市贫民问题所采取的救助政策、救助方法以及取得的救助成效，以期为今天建设和谐社会提供借鉴与思考。

　　一

　　新中国成立初期是中国社会发生历史巨变的一个重要时期。随着新政权的建立，中国的社会制度、经济体制、文化思想、阶级结构都发生了深刻的变化。急速的社会变迁带来了社会各个方面错综复杂的结构调整，而这一变革时期中国社会所面临的最严峻问题之一就是贫困。国内部分学者已对这一时期的贫困现象给予了关注与解读。

　　从社会学理论的角度来看，贫困可以分为绝对贫困和相对贫困。在本文中以北京市为例所论述的新中国成立初期的贫困状况，主要理解为衣物、食

　　品与居住等基本生活要求的困乏，可以说是一种绝对贫困的认识。这种贫困状况不仅有着复杂的社会经济原因，也是新中国成立初期整个中国社会的一种普遍状况。

　　以北京市为视角来看，这一时期城市贫民不仅数量大，而且贫困程度深。

　　北京城市解放以后，在市政府的组织下，市公安局对全市人口进行了粗略调查，以当时的北京第十六区（即北京西郊，1952年成为京西矿区）为例来看，十六区地处北京市郊区，是受到战争破坏严重的地区之一。经过调查，区内贫民无法生活的约“占总人数的21.5%”。[2]或许这个统计数字比较粗略，还不足以说明问题。根据北京市公安局的统计，当时全市人口约2004807人，[3]（P135）

　　其中失业、无业人口有40万—50万，约占20%.这两个数字互相印证，基本上可以确定，这一时期北京城市贫民的大概数量约占全市人口的20%左右。贫困程度也是衡量贫困状况的一个重要因素。根据对城市贫困居民的调查，很多人不给予救助就无法生活下去。例如，北京“福长街二条，一家有六七十岁的老两口，老头病着，专靠老婆讨饭为生，讨多少就吃多少，要不到只有饿肚子”；“在同一胡同内又有一家有五十多岁的老太婆，只有一个十来岁的小姑娘，每天捡煤外，别无可做，终日不得一饱”。[4]

　　很多无法维持生活的城市贫民“是摆小摊贩卖零食的、手工业工人、蹬三轮、开小店、理发等为业，还有一部分是推排子车的，拉洋车出卖零星苦力、耍手艺（匠人）、贩菜、卖报、拾箪、捡煤、变戏法、唱大鼓、耍马戏的，大部分都是过着很贫困的日子，有的因失业终日不得一饱，或因无生产条件，生活无着落而乞食者”。[4]以三轮车夫为例，三轮车夫多数是收入低廉、生活困窘的城市贫民。

　　据统计，北京“三轮工人，原每日收入平均在两万元（旧币）左右”①[新中国成立后新旧币的换算问题：解放初期使用人民币旧币，到1955年2月17日国务院第五次会议通过了《关于发行新人民币和收回现行人民币的命令》，规定旧人民币与新人民币的兑换比例为10000∶1，同年3月在全国开始施行。本文对救助工作中的货币数字，一概使用资料中的原文，并标明为旧币]“，现在每日收入平均下降一半，原来收入就少的，只能拉到两三千元（旧币），交了车租，就吃不上饭”。[5]

　　无法维持生活的城市贫民中不断有人选择自杀的道路。1950年，北京“7、8月份调查城区7个区因生活困难而自杀的有13件”，[6]贫穷、失业、疾病等等问题无法解决，使很多人的生活陷入困境。1952年统计，城市中因贫困而自杀的人数呈有增无减之势，1952年2月—6月短短四个月的时间内，据不完全统计，北京城市因无法维持生活而选择自杀的人数达到97人。这一数字还不包括非官方统计，并不全面。从下面统计列表中还可以看出，因生活困难选择自杀的人，占较大比重的是家庭妇女、无业人员、农民、小贩和工人，而受到政治冲击自杀的人数反而不多。



　　这一时期，在北京城市中挣扎在贫困生死线上的家庭究竟有多少，并没有一个全面的统计数字，但是，从这些让人动容的材料中，我们也可以感受到形势的严峻性。可以看出，新中国成立初期城市中所面临的贫困状况，不仅关系城市贫民的生存，而且影响着社会秩序的稳定，能否有效地缓解贫困，稳定社会，也是对新政权的一个严峻考验。

　　二

　　一般情况下，救助贫民生活的措施有很多种，例如生活救助、失业救助、以工代赈等，本文主要关注的是新中国成立初期政府对城市贫民的生活救助内容。生活救助的主要形式是临时生活救助和定期生活救助，也有作为补充形式的救助方法，例如，冬令救济、修房补助、医疗救助，以及邻里之间、居委会内部的互帮互助等等。这些措施，从实际出发解决了城市贫民生活中的诸多困难。

　　1.临时生活救助，是指国家对暂时陷入贫困的居民及其家庭给予短期的救助，有临时性与非连续性的特征。临时生活救助根据具体情况的不同、被救助人员的不同而采取不同的救助措施和救助力度。以北京市为视角来看，新中国成立初期的临时生活救助形式与内容都比较丰富，而且切实有效地解决了居民生活的困难。

　　北京市解放之初曾对城市贫民实施了急赈。

　　急赈，是临时救助的一种方式。北京市规定，对“贫苦之军干烈属；没有生产能力、借贷无门的贫苦孤寡、一般失业的独立劳动者、在战争期间受到严重灾害而无法生活者？？”，[7]（P317）都给予急赈。急赈的标准由各区具体掌握，通过呈报名单、调查审核属实后，统一发给救助粮食。一般标准为每户每人发粮25斤？？对于老而无劳动力的按月救济，每月每户一人发30斤。[8]（P859）这种紧急的救济措施，在当时情况下对恢复北京城市社会秩序发挥了重要的作用。

　　随着新中国社会秩序的逐步稳定，临时生活救助也向着制度化、规范化方向发展。北京市于1950年成立了临时救济工作办公室，对临时救助工作制订了具体规范与标准。根据调查，北京市规定临时救助发放的主要对象“，一是有劳动力无正常收入无法继续生活的贫苦市民；二是因亏本无法继续经营而生活困难的小商贩、小手工业者；三为特殊灾害如天气变化或生、死、病等情况，致使生活发生暂时困难的贫苦市民。”[9]从这一规定可以看出，临时生活救助的主要对象有了明确的分类。

　　第一类救助对象主要以有劳动力无正常收入无法继续生活的贫苦市民为主。对这些贫困居民，主要从两个方面着手展开帮助。

　　一方面是给予生活费用的补贴，即发放救济款。北京的临时救济工作办公室按照政务院规定的失业救济办法，每户每月最高救济9万元（旧币）。但是，随着救济工作的开展和逐渐深入，为了能够及时发放救济粮款，北京市组织了工会和街道积极分子，用随调查、随发放的办法，保证各区都能在三至五天内，按照规定标准完成救济的要求。据统计，从1950年3月10日到4月11日，全市发放救济金的数额中，城区为“1126621801元（旧币），18915户，70758人”：“郊区为634203900元（旧币），8495户，24858人（遣送返乡车费、工赈费在外）。其中三轮工人占23%，建筑工人占1614%，搬运工人占8.5%，城市贫民占27.8%，贫困农民占11.1%，其他小手工业工人、小摊贩、零散工人及遣送还乡生产者共占13.2%”。[5]

　　另一方面是针对部分失业的、有劳动力的工人开展工赈救助。这种方式主要是使他们通过工赈劳动，能够有所收入，从而维持基本的生活需求。临时救济期间，北京市先后举办过三项大型的工赈工程。第一项“着重解决三轮工人问题，计开龙须沟、前三门等七处疏通河道、卫生防疫工程，由3月21—30日，共计陆续参加工赈人员1850人，现已完工”。第二项“为修理便道工程，参加共977人”。第三项“为陶然亭挖海工程，预计可用3500余人，工作现已上工1903人，这次主要是以失业建筑工人，劳动市民为主，并吸收一部分无车的三轮工人、河道远不便遣送的外来散工参加”。[5]这样既帮助无法谋生的城市贫民维持基本生活，又减轻了城市的就业压力。

　　第二类救助对象主要以无法继续经营而生活困难的小商贩、小手工业者等为主。1952年，北京市“由于一部分加工生产停顿，商业交易往来减少，建筑工程未能如期开工，影响到一部分独立劳动者、零散工人和贫苦市民的生活”，[5]以三轮车夫为例，三轮车夫多数是收入低廉、生活困窘的城市贫民，他们是干一天活赚一天的生活费，基本属于毫无保障的脆弱群体，很容易受到社会经济变动的负面影响。据统计，三轮工人原来“每日收入平均在两万元（旧币）左右，现在每日收入平均下降一半，原来收入就少的，只能拉到两三千元（旧币），交了车租，就吃不上饭”。[5]建筑工人生活同样艰苦。大部分建筑工人因工程迟迟未能开工，生活无着，陷入贫困。“1951年在北京做工的零散工人约四五千人，现在无工可做生活已经陷入困境。？？近千名建筑工人，因无工作，无饭吃，只好卖被子、棉衣，等待开工”。[5]针对因工商业萎缩而失业的职工、失去生活来源的小商小贩、三轮车夫、部分手工业和建筑业的工人等一部分城市贫民，北京市政府给予了临时生活救助。根据统计，1952年“北京市自3月10日起至4月11日止，通过工会与街道组织对27410户、95652人发放了十七亿六千多万元（旧币）的救济金，经过救济解决问题的占70%，需要继续救济的约占20%—25%.这一救助工作收获很大，群众普遍反映”政府救济真解渴“。[10]

　　第三类救助对象以特殊灾害如天气变化或生、死、病等情况，致使生活发生暂时困难的贫苦市民为主。这种救济方式，主要是指由于季节变化、特殊节日或者疾病灾害等特殊情况而对贫困家庭或个体，给予临时的、非连续性的救助措施。

　　根据1949—1956年间的北京市民政档案资料来看，这一时期北京的季节性临时救助工作，已经基本上步入正轨。例如冬令救济，这是北京市临时救助中的一个主要内容。北京地处北方，冬季气候寒冷，贫民没有冬衣、冬裤或者棉被、棉褥，势必会冻馁而死，绝大多数的城市贫民，冬季的生活状况都很不稳定。在很多由于生活贫困而无法维持下去的家庭和个体中，不断有人选择自杀的道路。

　　因此，北京市对贫苦市民的冬令救济工作一直非常重视，除了发给必要的救济金之外，还发给棉衣、棉被等物品，帮助他们顺利过冬。

　　冬令救济一般从每年的12月份开始组织发放，基本持续到第二年的3月份为止。这期间，各个区所属的民政科要经过详细的调查，对生活困难、难以过冬的贫困家庭要掌握详细情况。当冬季来临时，根据这些贫民的不同需求，发给他们棉衣、棉被、粮食以及过冬的燃料费用等等。冬令救济在全年的社会救助工作中占据非常重要的位置。例如第一区（东单区）人民政府民政科对1950年的社会救济工作总结盘点时提到：“全年的社会救济工作基本特点是两头大，中间小”，即“在冬季全区共有贫民500户左右需要救济，三月份以后天气逐渐暖和，首都的建筑工程大量发展，凡是有劳动力的贫民差不多都参加了生产，摆脱了对政府的依赖，贫户逐渐缩减到67户”。但是，入冬以后“，很多工赈工程停工了，小生意也不好做了，因而情况逐渐回转”。[11]1950年，东城区发放的冬令救济共“发放救济粮给了55户（189人），约4240斤”，“发放救济款414户（1018人），共发了18566250元（旧币）”。[11]此外，还发放了162户“棉衣153套，价值7675000元（旧币）”。可以看出，全年救济户增多的时间多数集中在冬季，概因冬季寒冷不易谋生。这种季节性的临时救助，非常符合贫民生活的需要。

　　北京市对城市贫民的临时救助考虑得比较周密，采取随时调查随时发放的形式，辅以多种救助办法，充分调动群众力量进行翔实的审查、复核。

　　这种临时性的生活救助，不仅为城市贫民暂时缓解了窘迫的生活困境，也使他们成功地树立起对新政府的信心。

　　2.定期生活救助也称定期定量救济，是指在一定期限内（一般以半年以上为期限）对特定救济对象依据规定标准，政府（由民政部门办理）定期（按月领取）发放现金和实物等生活补助的救济。

　　定期救助的标准由国家和地方政府规定，救助的主要对象，是指无劳动力或丧失劳动力、无依无靠、无法维持生活的贫困市民，通过国家的救助，使他们能够维持生存。因此，定期生活救助是一种救助对象稳定、救助标准稳定、政策性极强的社会救助方法。[12]（P132）

　　新中国成立初期北京城市中的定期生活救济标准经过多次审核与调整。1950年，北京市民政局制定了《北京市贫民救济方案》、《北京市贫民调查登记办法》等规范制度，规定定期生活救济发放的主要对象为“一是老弱残废、鳏寡孤独、能自立生活而无任何收入亦无亲友帮助者；二是人口众多、无劳动力或因丧失劳动力无法维持生活者。”[9]1951年，北京市在原有的《北京市贫民救济方案》基础上加以修正补充，更加细化了城市贫困人员定期救济的标准：

　　对于老弱残废、鳏寡孤独不能维持自己日常生活者，予以收养（郊区一般不收养），其有亲友照顾或者能够自理生活者，每人每月补助二万五千元至三万元（旧币）。

　　对于无法谋生的极贫户，如捡煤核者或其他劳苦终日不能维持最低生活者，每人每月补助一万五千元至二万元（旧币）。

　　对于无正常收入或人口众多，难以维持生活的次贫户予以一次性救济，每人一万至二万元（旧币）；家中五口人以上者救济八万至十五万元（旧币），如冬季缺少棉衣、煤火者予以补助。

　　对于虽有劳动力，因人口众多不能维持全家生活者，主要包括劳苦市民，小商贩、小手工业者及郊区贫苦农民，按照生产自救的原则，给以适当补助，扶助其生产，以解决其生活问题。

　　反革命分子之家属生活确实困难者，酌情予以救济，其救济的标准应低于一般市民。

　　被遗弃之婴儿，应首先查出遗弃者带回抚养，如家庭确实困难，按其贫困程度给以三万元至六万元（旧币）的补助。无法追查者可在群众中找缺少子女者收养，如确系无人收养时可送回慈善机构抚养，如患严重疾病者，应先送医院免费治疗。

　　同时，“无论本市或外籍之贫苦市民，自愿去西北从事农垦者，由政府设法遣送之”，[13]并在有限的定期救济范围内，积极提倡多种救济方法。

　　根据这种救济标准，除了按照规定给予贫困居民一定金额的生活救济金之外，各个区县民政机构也根据被救济人的不同情况，给予不同种类的物质补贴，帮助他们维持生活。例如，1950年统计前门区对定期救济的家庭给予衣物、棉被、袜子，以及简单的药物等帮助，详见表2：



　　从表2可以看出，虽然这些城市贫民能够领取固定的救济金，但是政府还是给予一定的物质补助，例如鞋、衣裤等等。综合定期救济的标准来看，新中国成立初期北京的定期生活救助有以下几个明显特点：

　　第一，标准比较单一。这一时期区别定期生活救助与临时救助的一个主要判断标准就是是否具有劳动能力。能够享受定期生活救助的贫民，基本都是丧失劳动能力的老弱病残，且不具备独立生活能力的人。

　　第二，救助水平有限。这一时期国家对城市贫民所给予的定期生活救助是非常有限的。以前门区为例，1950年前门区的人数一共139247人，其中失业无业的人数占据了30.5%，但是从统计中可以看出，政府对贫困人员的救助，多数只是给予简单的衣服、被褥等生活用品的补助，其总体救助水平还是很低的。

　　第三，生产自救为主，单纯救助为辅。依据现代社会救助的思想理念来看，政府对城市贫民实施定期的、有规律的救助措施，是政府不可回避的责任和义务。但是，新中国成立初期，囿于客观经济条件等原因，这种定期救助显然并非社会救助政策的主体，也不是受到政府所提倡的方法。生活救助的根本原则是以实现被救助人能够参加生产、不依赖政府救助为标准。因此，无论从救助的标准还是从救助的水平来看，这一时期的定期救助都是非常有限的。

　　三

　　综上所述，新中国成立初期北京所推行的贫困救助工作，虽然以现在的眼光来看，救济标准较低，救济覆盖面也不够广，存在的问题很多，但是，这一时期对城市贫民的生活救济却还是取得了显著的成效。首先，经过临时生活救济，多数贫民的生活开始好转。例如“，朝外三轮工人普殿华五口人，半月前每日赚三四千元（旧币），白薯都吃不饱，现在每日能拉一万多元（旧币），妻子也有了零活作，生活马上好转”。他说：“政府救济真解渴，不然顶不到现在的日子”。[5]为了准确掌握被救助贫民的生活状况是否得到改善，北京市民政部门组织各个区县进行了多次临时调查，或把居民中的被救济户以挨户访问的方式进行了复查，对救济粮款发放的情况有切实的掌握。一般来说，经救济解决了生活问题的，占被救济户的70%；而虽经救济但不解决问题，仍需连续救济的（包括长期救济户）约占被救济户的26%；救济不适当的约占4%.[14]可以看出，生活救济不仅初步解决了城市贫民的吃饭问题，还使他们无论在心理上还是在生活中都逐渐建立起对新政府的信心，客观上安定了社会秩序，为新中国政权的稳定发展奠定了基础。

　　其次，从北京对贫民实施的生活救济的政策、措施和方法来看，在实施过程中都非常灵活。这一时期，北京市政府对城市贫民除了发放生活补助的粮款之外，还积极提倡多种救济方式，丰富了救济办法。

　　对有就业条件的贫苦市民尽量介绍他们就业。经过几年的统计可知“，随着各项建设事业的发展，烈属、军属有就业条件的现在已全部就业”，共“介绍烈属、军属就业的人数计10800多人”。[15]贫苦市民有就业条件的也基本上就业。

　　对有劳动力和半劳动力、可以参加生产的贫苦市民，政府出面组织他们参加各种小型的、合作性质的手工业和服务业的生产。几年来“，共组织了缝纫、装订、洗衣、糊纸盒等42种，168个生产小组，参加生产的贫苦市民共5494人”。[15]这些最初的生产小组，后来绝大部分已转为手工业生产合作社，参加劳动的贫苦市民，最终都在生产合作社解决了工作和生活难题。

　　推行贷款扶助生产也是一项卓有成效的救助办法。有的贫苦市民，虽然有劳动力，但缺乏必要的生产工具或资本，因而不能就业赚钱养家，这就需要政府扶助。例如“，福长街二条王少亭是个泥水匠，因无人雇用，现只替人做些零星事情，生活困苦”。这种情况的救助办法主要有三种：“（1）组织运输，贷出资本。（2）组织小商贩，吸收原资本外补给贷款。（3）组织小手工业，靠放贷款组织合作。”[15]少数贫困居民，本人有某一方面的工作经验或者技术，政府帮助贷款提供生产条件，使他们能够自力更生，找到谋生的出路，也是一项很好的救助方法。

　　当然，北京城市中所推行的生活救助工作，也存在着明显的时代局限性。这一时期的救助工作，是由政府包揽的全方位的救助，这虽然有效率高、见效快的优点，但是，不借助任何社会力量而包揽全方位的救济工作，不仅要帮助被救济人摆脱困境，还要妥善安置他们今后的生活；虽然有利于政府的宏观调控，但也造成了政府投入过多，负担过重等新的问题。这种被部分社会学家称作“大政府，小社会”的救助模式，逐渐发展演变为新中国成立初期中国社会救助的唯一模式，并为后来的社会救助事业带来了某些负面影响。另外，北京市对城市贫民的生活救助，也反映了新政权给社会带来的深刻变化：所有的社会资源都为政府掌控，任何社会群体都无法游离于政府之外。不难看出，新中国成立初期北京市政府对城市贫民的救助工作中，高效地整合了社会各方面的资源，充分体现了新政权的控制力已扩展到社会的各个层面。

　　参考文献：

　　[1]钟仁耀1社会救助与社会福利[M].上海：上海财经大学出版社，2005.

　　[2]第十六区救济灾民难民的工作报告[Z].北京市档案馆馆藏档案，9-2-96.

　　[3]中共北京市委党史研究室1社会主义时期北京党史纪事[C].第一辑1北京：人民出版社，1994.

　　[4]关于市民工作中的几个问题和意见[Z].北京市档案馆馆藏档案，1-6-238.

　　[5]临时救济总结报告[Z].北京市档案馆馆藏档案，1-9-244.

　　[6]北京市贫民救济办法[Z].北京市档案馆，196-2-215.

　　[7]北京市档案馆，中共北京市委党史研究室编1北京市重要文献选编（1948.12—1949）[C].北京：中国档案出版社，2001—2003.

　　[8]北京市档案馆1国民经济恢复时期的北京[M].北京：北京出版社，1995.

　　[9]北京市贫民调查登记办法[Z].北京市东城区档案馆馆藏档案，11-7-54.

　　[10]临时救济工作的反映[Z].北京市档案馆馆藏档案，1-9-244.

　　[11]第一区人民政府民政科1951年社会救济福利工作总结[Z].北京市东城区档案馆馆藏档案，11-7-13.

　　[12]于长泉1救灾与社会救济工作[M].北京：中国社会出版社，1996.

　　[13]北京市贫民救济方案[Z].北京市东城区档案馆馆藏档案，11-7-6.

　　[14]第九区救济工作复查情况报告[Z].北京市档案馆馆藏档案，41-1-11.

　　[15]北京市贫民救济方案草案[Z].北京市档案馆馆藏档案，196-2-215.