起轩 1954年宪法中的国家主席行政权:和温相商榷（1、2、3)

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如何看待一九五四年宪法中的国家主席职权?:和温相商榷(1) (2006-09-18 18:44:54)下一个
如何看待一九五四年宪法中的国家主席职权?:和温相商榷(1)
起轩

1954年宪法来自于西方的宪政理论,很大程度上脱胎于仿效法国宪法的孙中山五权宪法. 在国家主席(总统)职权的规定方面,1954年宪法和五权宪法有些相似.和法国宪法不同的是,中国的两个宪法都规定国家元首间接选举.在一党独大的中国政治现实中,国家元首由于没有直接的民意基础,他必须在本党的充分支持下,才有可能当选并行使其主要职权.换句话说,元首职权是宪法给的,但其职位却是本政党给的,他决无可能超越其政党,去行使元首职权.

无独有偶,中共和国民党都是按列宁思想建立起来的,以领袖为核心的,集权式的政党.也就是说,在国共分别当权时期,都有国家和政党两个核心并存的局面,而且党的领袖和国家元首的权利基础来自同一政党.在一个特定时期内,国家的核心总是唯一的.问题是,如元首和领袖是两个不同的人,在他们之间发生摊牌性冲突的时候,谁更容易占上风呢? 毫无疑问,在两个人实力相差悬殊的时候,强者恒胜,弱者根本没有争的机会. 1959年至1962年间的毛泽东和刘少奇,蒋介石去世后的蒋经国和严家淦都属于这种情况.我们现在更关心的是,当两个人实力接近的时候,哪个位置具有扳倒对方的更大优势呢?

历史告诉我们,当初有着类似国家元首宪法职权的国共双方,走了相反的路.

在国民党方面,总统一职几乎始终占有优势地位.代总统李宗仁虽然败给了国民党主席蒋介石,那是因为蒋的实力远远强于李.在那个特定条件下,如李任党主席,蒋任总统的话,李宗仁连和蒋斗的可能性都没有. 蒋经国死后,离党权最近的李焕很快出局.离总统位置最近,但和国民党渊源最浅的李登辉却掌了大权.具有总统资源优势的李登辉,在国民党十四全组织自己的铁票部队,全面控制了国民党.李登辉主导的”总统直选”和”取消立法院对行政院长任命同意权”这两项宪法修正,使国民党蜕变为选举型政党,总统府成为唯一的权利核心.

在共产党方面,党主席(总书记)基本上主导政局...身为国家主席,党的第一副主席的刘少奇不仅从未统帅全国武装力量,在文化大革命中连”荣誉职务”的地位,甚至自己的性命和名字也保不住.1967年8月5日，刘少奇在中南海被红卫兵批斗，他从抽屉拿出1954年宪法说，”我是根据宪法选举产生的，如果你们要罢免我，要按照宪法的程序”。当然，宪法最终也没能保护这位国家主席.文化大革命中,刘少奇的所有罪名也几乎都和”党内”二字有关.没有实际职权的 国家主席也没有给他带来多少罪名.

为什么1954年宪法没有给中共带来和五权宪法类似的结果呢?宪法研究学者告诉我们,这两个宪法从本质上是不同的.

首先,中共把宪法当作工具和手段,孙中山却把宪法当作思想和价值目标.毛泽东认为,1954年宪法,是新民主主义的,过渡时期的宪法,大约管15年.这十五年来自苏联从 1917年到1936年 所有制改造需要的时间. 在毛的推动下,原计划15年的”三大 改造”2年后,即1956年就完成了.当时身为国家主席的毛泽东,居然没把宪法当作权力的基础和行动的规范. 既然目标完成了,作为工具的宪法也自然被忽略了.国家主席的职权来自宪法,宪法规范被政治现实日益冲击,主席的职权自然落空. 值得一提的是,刘少奇也并未真正尊重过宪法.1958年年计划钢产量的翻番和人民公社制度的推出,都以中央政治局决议推翻了人大决议或宪法规范当时身为人大委员长的刘少奇,并未提出异议.一个不尊重宪法的主席,怎能受到宪法的保护呢?

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一九五四年宪法中国家主席职权的宪政矛盾:和温相商榷(2) (2006-09-18 18:47:14)下一个
一九五四年宪法中国家主席职权的宪政矛盾:和温相商榷(2)
起轩

刘少奇是在1959年接任国家主席的.而1954年宪法在1957年即被普遍认为过时.1958年之后，各级人民代表大会会议不能按期召开，立法工作基本停顿下来，监督工作更是流于形式,宪法实际上已被虚置。在宪法自身的存在都成问题的情况下,它的国家主席职权条款还有什么实际意义呢?

其次,从宪政设计的层面来看,1954年宪法和五权宪法的主席(总统)职权在可执行性方面也是具有根本区别的.这两个宪法都源于以内阁制为特点的法国第三共和国宪法,所谓内阁制,就是总统(主席)和总理(行政院长)分享行政权的”双首长制”.一般来说,总统掌管军队并主导国家安全和外交方面的大政方针;总理主持政府,处理内政和外交方面的各种行政事物.为了不使两部分行政权完全割裂开来,总理由总统提名.为了保证宪法中人民对政府工作的监督权,总理的任命须经国会认可,总理及其内阁成员也要接受国会的质询及其它形式的监督.由于国会对总理人选的同意权,总理的行政权相对独立于总统职权.

五权宪法总统职权条款的可操作性是无庸置疑的.无论是五权宪法开始实行的民国初年还是国民党的两蒋,李宗仁及李登辉时期,总统府都掌握着三军的行政管理和指挥权,并主导政府系统的特工部门.一般来说,在体制内,来自宪法的总统军事统帅权是受到高度尊重的.即使是在黎元洪和段祺瑞的府院之争时期,在总统李登辉和行政院长郝伯村的严重冲突时期,段郝二人也无法利用自己比对方强得多的军队的背景,用宪政体制外的手段,夺取军队统帅权,改变历史进程.特别值得提出的是,五权宪法是外省人带到台湾去的,以排斥外省族群为己任的陈水扁,在五权宪法的架构下,以40%的选票当选,同样掌控了军,政,特大权.

1954年宪法的主席职权条款中的武装力量统帅权部分的可执行性如何呢?从组织架构来看,除了形同虚设的国防委员会以外,所有与统帅权有关的,解放军及其相关武装力量的指挥权,行政管理权按照”党指挥枪”的原则,始终牢牢地抓在中央军委手中.制造,研究及推广现代和常规武器的生产,科研部门虽然名义上隶属于国家主席无法直接插手的国务院,但通过国防科工委,仍然听命于中央军委掌控的国防系统.在中央军委的”法典”中,即使解放军一个团的调动,也须军委主席签字同意,否则视为兵变.1966年实际主持中央军委工作的贺龙元帅,即因为被怀疑违犯此条而最终送了命.

情报及特工系统的控制权,是武装力量统帅权的必要条件和重要组成部分.国民党在大陆时期的情治系统,分成由总统直接控制的,戴笠创立的”军统”和党主席通过党务系统主管陈果夫兄弟掌管的”中统”. 在蒋氏败退到台湾之后,总统府设国安局,下辖军情局(前军统)和调查局(前中统).在五权宪法框架下,实现了军队和情治机构主导权的统一.

1954年宪法实行时期,国家主席这个职务下面,从没有过,哪怕是虚设的,类似于国安局的机构去做情治工作,以配合军队统率权的实施.中共情治机构中调部,无论是在康生,孔原还是罗青长时期,只向党主席毛泽东负责.解放军总参谋部下属的军情机构通过主管情治的副总参谋长,向中央军委主席负责.中共方面军队和情治的主导权统一于”党指挥枪”的原则下,而不是统一于1954年宪法赋予的,国家主席的武装力量统帅权之下. 从职权条款的可执行性层面来讲,此时的国家主席,除了自己的警卫员之外,无法统率一兵一卒.

这种根本无法执行的国家主席职权条款,在实际中能赋予国家主席什么实际权利呢?

除了温相之外,我所知道的宪法学者都把1954年宪法的不可执行性看成它的主要不足之处.同时,他们把国家主席的军队统帅权条款,看作是在那个特定时代,国家主席职位的致命缺陷,而不是像温相那样,把这一条款看成是能为国家主席获得军队实际统帅权的巨大资源.这一条款在1959年后引发的更深层的宪政矛盾,最终把两任接班人先后送上了死路.

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1954年宪法中的国家主席行政权:和温相商榷(3) (2006-09-05 14:24:11)下一个
一九五四年宪法中国家主席的行政职权:和温相商榷(3)
起轩

温相在文章中引述了1954年宪法中关于国家主席行政权的条款,”中华人民共和国主席在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席.”和“最高国务会议对于国家重大事务的意见，由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定”。温相以此推论,”从这个意义上说，林彪一旦成为国家主席或者国家副主席的话，他对政府的指导和插手是一定的”.

即使林彪真当上了国家主席,我也很难理解温相为什么假设1954年宪法中关于国家主席行政权的条款会继续出现在1970年的宪法草案中.同时,这一条款也很难帮助林彪”指导和插手政府”.

按照法兰西第三共和国宪法的精神,由于行政权远远强于和其并立的立法和司法权,总统制使得路易*波拿巴那样的野心家,可以利用宪法赋予总统的职权,收买军队,发动军事政变,推翻共和政体,实现个人野心.所以,内阁制宪法将行政权又分为政府(内阁)和总统互相牵制,平衡并相对独立的两部分.虽然总统的名义地位高于总理,总统无权直接”指导和插手”政府工作.

多数内阁制宪法为了保证行政两权之间的平衡和政府架构的相对稳定,规定总统任期较长,由全民直选产生,并提名总理人选.总统因为有更强的民意基础,并可以通过总理提名权对内阁人员组成和内阁执政后的政策施加相当程度的影响.

由于内阁需要国会多数票以获得任命和通过政府执政所需的法案,对它来说,国会多数的支持远比总统的帮助重要得多.一旦总统的反对派控制国会多数席位,总统一般会违心地提名反对派领袖组阁,以避免国家陷入混乱.袁世凯遇到这种情况时,为了避免被架空,不惜以总统之尊,派人暗杀即将组阁的国民党领袖宋教仁,导致孙中山领导的”二次革命”.类似的情况也被法国总统密特朗赶上了.在提名了反对党内阁之后,
处于”半失业”状态的密特朗,办了一个教育法国人民的电视节目,成了”总统级”的节目主持人.

为了应付可能出现的宪政危机或给国家带来重大影响的事件,多数宪法均设立紧急状态条款并赋予总统宣布国家进入紧急状态的权利.在紧急状态条款下,总统几乎是一个独裁者,可以解散国会或内阁,宣布提前或延期举行大选,可以动用几乎一切国家资源处理对内和对外的重大事件.戴高乐总统处理法国驻阿尔及利亚军官的叛乱.蒋介石的”动员勘乱时期”,陈水扁的”国安机制”,都属于这种特殊行政权的运用.宪法赋予的这一权力,才使总统具有了保卫国家和防止国家陷于分裂或混乱状态的最高行政职责.

和大多数内阁制宪法相比,1954年宪法赋予了国家主席类似的权利了吗?答案是否定的.首先,国家主席和总理甚至人大常委会委员长同是由人大代表投票选出.在其它内阁制宪法中,后两者多由国会(人大常委会)选举或批准任命.既然三个职务具有同样的民意基础,总理或内阁的提名权又不在国家主席手中,国家主席对政府进行”指导和插手”的权威性又在何处呢?

第二,具有同样民意条件的两个行政职位,在”民意如流水”的政治现实中,国家主席在人大支持度的变化幅度可能大大超过总理.在最重实力的权利角逐场中,地位不稳定的主席,能有效地指导地位相对稳定的总理所领导的政府部门吗?法国第三共和国是以内阁频繁更换出名的,但相对稳定的总统地位,却保证了宪政体制的顺利施行.在五权宪法架构下,稳定的总统也和不断更迭的政府首脑形成鲜明对照.在1954年宪法实施过程中,总理一任做到死,变换的却是国家名义上的最高领导人.从1966年到 1969年如”过街老鼠 “的刘少奇还能 “指导和插手”政府的什么事情呢?

第三,1954年宪法没有对国家主席给予任何”紧急状态条款”的相关规定和授权.一个在国家安全受到威胁,或面临分裂及其它重大危机的情况下,只能两手攥空拳的国家元首,他的行政职权又在何处呢?

我们再来看看最高国务会议在国家主席职权中可能扮演的角色吧.

最高国务会议只是一个国家元首,总理和议会议长三巨头组成的议事或协商机制而非决策机构.除了会议主持人之外,国家主席并未得到宪法的任何其它授权.在实际政治生活中,决大多数政治协商的结果都是政治利益相互交换的结果.除了”职称”以外,身无长物的国家主席,拿什么去主导和政府首脑和议会议长的利益交换呢?

宪法中关于“最高国务会议对于国家重大事务的意见”条款更是令人失望.三巨头对国家重大事物的一致意见,居然没有任何宪法意义上的权威性,只由国家主席”提交”全国人大、人大常委员会、国务院或者其他有关部门”讨论并作出决定”。也就是说,这三个部门可以支持,反对,甚至不理睬这些意见.这一规定对人大和人大常委会倒也勉强可以理解.但国务院是在总理领导下的行政部门,总理个人的行政指令它尚且必须执行,为什么再加上国家主席,国会议长和宪法规定的最高国务会议,权威性反而大大下降了呢?

就其实质而言,1954年宪法对国家主席行政权的规定,也即”最高国务会议”条款,是一块掩盖国家主席没有实际行政权力的遮羞布.这一块遮羞布在五十年后居然被温相当了真.可见1954年宪法的”魅力”之所在.

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