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曹佐燕:中华人民共和国成立第一年生产自救新体制研究

发布者: reading | 发布时间: 2022-1-5 11:30| 查看数: 100| 评论数: 0|帖子模式


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% z  L' o" n" R0 o. \" L0 r! {作者:曹佐燕      时间:2020-07-10   来源:《当代世界社会主义问题》2019年第2期
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, e7 R, U" E( N2 {" p  S8 K  在灾荒频仍的中国,备荒救灾是历代政府至为关注的问题。公元前18世纪以来,灾荒记录不绝于史,救灾经验层累演进、世代相续。从中华人民共和国成立到2006年的57年中,中国共产党一直在受灾地区(以下简称灾区)贯彻生产救灾方针,其中生产自救始终处于核心地位。已有研究均认可中华人民共和国成立初期便形成了以生产自救为主的新救灾体制,简称生产自救新体制①。生产自救新体制攸关灾民生死,其重要性毋庸置疑。- m: x, y6 k& m% P3 s6 R

3 G' S# b5 t# ]- u7 r! ~0 [  中华人民共和国成立第一年是新救灾体制形成的起点和关键点,学界对此多有涉及,但基本一笔带过,鲜有研究该年的救灾及新救灾体制的成因。纵然侧重点各异,中华人民共和国救灾研究基本遵循“严重灾荒—政府救治—巨大成绩”的论述模式,旨在论证中国共产党强大的救灾能力与显著成效。同时学界理解的生产救灾几乎等同于救灾,忽视了“生产救灾是两件不可分离的工作”②。有鉴于此,本文希望深入探讨中华人民共和国成立第一年中国共产党救治春荒的具体实践,突破既有的研究模式,揭示新救灾体制的来龙去脉、实际运行及其内在逻辑。" K. q7 P& M9 n

# X/ F  {1 ~  [- G" o- V4 w  一、生产自救新体制的诞生
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( l6 ?7 p( B( L6 u' x  中国是一个自然灾害频仍的国度,“灾荒之多,世界罕有”③。由于长期的积贫积弱以及生产力的低下,传统中国几乎逢灾即荒,形成无处无灾、无处不荒与无年无灾、无年不荒的现象。中华人民共和国成立第一年虽然基本风调雨顺,但是依然接续了传统中国的普遍性灾荒,加之连年战争的资源汲取,导致1950年春荒人口达到4920万人④。
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! h/ b2 Y: ~0 g6 q$ f  f) J  中华人民共和国成立第一年的春荒考验着中国共产党的全国执政能力,直接攸关政府信誉与国际观瞻。雪上加霜的是,中华人民共和国内存经济崩溃、百废待兴的局面,外有以美国为首的西方国家孤立、封锁,面临国际反共势力以春荒情况发动的舆论攻势。美国国务卿艾奇逊宣扬春荒期间中国将有4千万民众遭遇饥饿,“数以百万计的人会死亡”⑤。早在中华人民共和国成立前夕,美国国务院发表《美国与中国的关系》白皮书,直言民众的吃饭问题已成为中国政府的沉重负担,没有一个政府成功解决了该问题⑥。随着春荒不断加剧,中国灾荒问题引起了国际关注,并成为国际反共势力的一个口实。
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$ n' D% i6 y9 t2 X+ e! @& d2 V. o  在继承苏区局部执政以来的救灾经验基础上,中共中央创建了生产自救新体制。中央人民政府彻底改变清季民国积极接受外援的态度,强调灾民依靠自救自助,“不要外国一粒粮食的救济”⑦,开启了主动救济其他国家的历程。1950年2月27日,政务院副总理董必武在中央生产救灾委员会成立会上,确立的救灾方针是“生产自救、节约渡荒、群众互助、以工代赈,并辅之以必要的救济”⑧。生产自救新体制有明显的意识形态与国际地位的考虑,力图通过救济方式向全球展现中国新形象。
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6 c/ a- a- e3 k+ H+ B9 b- v' s: j  生产自救新体制不同于以政府救济为主的传统救灾,这难免遭遇干部和灾民的思想抵触。灾区干部普遍不相信生产自救能渡过春荒,埋怨政府救济粮过少。应该说,灾区干部的质疑来自传统救灾经验与精细盘算,并非毫无道理。灾区干部抱怨“熬一斤硝换四两粮食,不够烧柴钱”⑨。中央人民政府大力整肃这种干部思想,斥之为单纯靠救济的恩赐观点与怕麻烦、推出了事的不负责观点⑩。相比于干部,灾民期待政府救济的思想更为深厚。灾荒发生后,灾民渴望政府直接救济,不惜发牢骚、说怪话,“我们要饿死了,政府不救济”(11)。为此,各级机关批判依赖政府救济的思想,采取个别教育和大会批评方式加以整顿。. ?% y$ V6 G- ^+ g7 G7 f/ n

! z6 B$ l6 b) A. L9 L  中国共产党把干群期待政府救济的思想归纳为单纯救灾观点,并将思想根源归至“命运决定一切”。新华社曾发表社论批评:“在被灾的群众中,则存在着一种听天由命观念和坐待救济的心理,认为命运决定一切,变也变不过来。”(12)中国共产党信奉马克思主义,积极革命。革命是现代世界观的最高表现,相信“人有能力控制和改变其所处环境”(13)。毛泽东有名言:“世间一切事物中,人是第一个可宝贵的。在共产党领导下,只要有了人,什么人间奇迹也可以造出来。”(14)中国共产党积极贯彻生产自救新体制,宣扬“人定胜天”来破除传统的依赖政府救济的思想。各级政府召开会议,转变灾民和干部对灾荒的“消极错误思想”,“确立了‘人定胜天’,积极生产可以战胜灾荒的坚定信心”(15)。, m* G. \* N$ X/ b& N- \3 ?
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  “人定胜天”“积极生产可以战胜灾荒”的自信来源于民主革命时期的成功经验。政务院副总理董必武明确指出:“抗战期间及解放战争中我们遭受着敌人严重地封锁破坏,那时物质力量比现在弱得多,但我们却曾经不只一次地战胜了严重的灾荒,没饿死人。我们现在力量比以前大得多了,决不要怀疑我们物质力量不足。”(16)1950年3月11日,内务部研究室总结了各种救灾经验,强调人定胜天,只要齐心奋斗可以战胜一切困难(17)。尽管这种新救灾体制的自信宣传铺天盖地,但一些干部依赖政府救济的思想持续绵延,希望政府下拨粮款,一直对生产自救新体制颇有疑义(18)。$ \1 V4 I% z' [( F- @

0 ~" L# e! z5 L& C+ l1 Y, [8 M" N  这种自信不仅来源于革命等意识形态的主动因素,也是严峻财政困境下的无奈之举。“灾区这样广大,解放战争还在进行,单靠救济是不能解决问题的,而主要的要靠领导和组织灾民努力自救。”(19)新华社曾发表社论:“政府的财力是有限的,非灾区的同胞的帮助也不可能没有止境,而且往往远水不救近火。”(20)内务部部长谢觉哉明确告知各级政府:“不容讳言我们救灾的粮是不甚充分的。”(21)相比于抗战和解放战争时期,政务院副总理董必武明言“决不要怀疑我们物质力量不足”,但对于现实的救灾困境也承认物质匮乏(22)。5 v$ V9 ?4 z( b2 B+ ?, ~8 J. t
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  生产自救新体制强调“人定胜天”“积极生产可以战胜灾荒”,不仅来自意识形态考虑与革命时期的成功经验,更多的还是财政困境下的现实要求。这种现实要求不仅体现在依赖民众自救自助,还明显表现在生产自救强调农业生产的层面。
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  二、生产自救新体制的救助实践- B# E9 N6 f: L6 o& e* A
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  中华人民共和国成立第一年各种工作千头万绪,中国共产党依旧高度重视救灾工作,指示各级政府不要饿死一个人。救济粮款有限,各级政府纷纷重视生产自救。即便是这些有限的救济粮款,中央人民政府要求各地必须做到“发放救济粮的过程,即是组织生产的过程”(23)。政府救济和社会互济被视为消极的和短期的救济措施,而生产自救才是解决灾荒问题的根本方法。
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  生产自救并非单纯救灾,而是包含生产与救灾两部分,并且救灾服从生产。华东局明确指示“救灾的方针应以生产为主,结合救灾”(24)。此后各地深入普及这一救灾方针,教育干部和群众牢固树立以生产为主结合救灾的思想。各级政府为督促灾民生产自救,有意识地把地主、富农及二流子中的不事生产者安排在救济对象之外。这延续了民主革命时期救济服从生产的策略。生产自救的隐含意蕴无疑提升了灾区的生产积极性。
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  生产自救中的生产大致可分为副业生产和农业生产,在不同时段强调的生产不一。相比于具有鲜明季节性的农业生产,副业生产种类多、见效快、时间限制少。不少地区做到了“村村无闲人,家家有副业”(25)。  l* Q4 p9 t, j7 j

$ C# }; b8 F) i( |6 G7 h  副业生产是灾民最重要的生产自救措施。1950年全国春荒人口高达4920万人,中央人民政府急救人数仅7百万人左右,剩下灾民主要依靠生产自救(26)。各级政府积极宣传“靠山吃山靠水吃水”“家家户户无闲人”,发动副业生产运动。平原省(27)开展了200多种副业。河北省参加主要副业生产的灾民高达134万(28)。山东省春荒人口高达950万人(29),占据1950年全国春荒人口最大比重,其中依靠政府救济的仅24%,而剩下的76%主要依靠生产自救。为此,山东省开展了100多种副业生产,参与的灾民约有8百万人(30)。根据山东、浙江、河北等地在中华人民共和国成立第一年的统计,合作社收购与推销灾民副业产品总额折粮达20余亿斤,维持了约1000万灾民3个月的生活(31)。而1950年上半年中央投入灾区的救济粮是4.404亿斤(32),合作社收购与推销的灾民副业产品是救济粮的4倍有余。两者相较,说明副业生产在民众渡过春荒过程中发挥了至关重要的作用。
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* I( C  F+ u; |/ m! H& ]/ t  不过,副业生产始终被视为治标之道,而农业生产被认为是解决灾荒的治本之法。灾区首先领导灾民恢复农业生产工作,以此从根本上解决灾荒。面对灾民主要致力于副业生产的情况,各地大力宣传务农为本思想。农业生产可以从根本上解决灾荒困难,有地方提出“反对只顾钱(即副业生产)不顾田”(33)的口号。副业生产是灾民的主要渡荒措施,但中央人民政府强调救灾服从农业生产,严格控制救灾的财政投入,应与此时严峻的财政困境密切相关。灾区副业生产多种多样,但普遍面临资金困难和销售难题。中央人民政府强调发挥合作社作用,对口支援副业生产。这需要大量财力支持,但此时财政透支难以为继。1949年全国财政收入只相当于303亿斤小米,而财政支出却高达567亿斤小米,财政赤字高达264亿斤小米,赤字占支出的46.56%。而关内的财政赤字更是高达65.9%(34)。在1950年的财政预算中,全国仍然还有18.7%的财政赤字(35)。这些财政赤字需要发行公债和货币来解决,无疑会给物价稳定带来重大挑战。加上中华人民共和国成立之初市场不稳、资金物资极为匮乏,中央肯定不能任意扩大财政支出,更不能影响作为主要财政收入的农业税收。
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  冬荒(36)期间,各地政府强调副业生产要与准备春耕生产密切结合起来,严厉批评一些重灾区不与春耕生产相结合的副业生产计划。立春之后,各地政府明确要求以农业生产为主,同时结合副业生产。春耕开始后,春耕工作被认定是最重要的问题,中央人民政府严厉反对因副业生产而影响、忽视春耕工作的行为与计划。所有的救济措施都被要求为春耕生产服务。1950年初中央人民政府发动了春耕运动,强调救灾必须以春耕为中心,宣扬春耕春种是解救灾荒的基本办法(37)。中央人民政府强调救济措施服务春耕生产,也是保障财政收入所需。中华人民共和国成立第一年的财政收入依旧主要依赖于农业税收。1949年农业税收占全国财政收入的59%(38),占据财政收入最大的比重。在1950年的财政概算中,公粮收入占全部财政收入的41.4%(39)。此时强调救灾服从春耕生产,可达到一箭双雕的效果:既减少救灾的财政投入,又推动农业生产的顺利开展,保障公粮收入。3 H( ~: g& ]1 K0 \) S+ w7 @  Q* w
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  农业生产对国家财政收入至关重要,直接攸关物价稳定和财政平衡问题。中共中央财政经济委员会主任陈云对此感触颇深,他明确指出消除通货膨胀急需平衡财政收支,而公粮收入是当时财政的主要收入。农业生产是财政经济委员的首要生财之道。显然,公粮收入状况是当时财政收支能否平衡、物价能否稳定的关键因素。1949年12月28日,陈云便指出财政经济要统一管理,而公粮是货币回笼的主要手段(40)。此外,当时战争规模浩大和政权建设的迅速铺开,公粮收入直接攸关城市供应、军费和各级工作人员的生活。“只有征起了公粮,才能供应军政人员的食粮和保证大城市的粮食供应。”(41)
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. d9 l+ Y5 e1 t4 V4 u7 h  中央人民政府强调救灾服务农业生产,不仅力图避免农业生产因灾荒受到影响,而且力图实现农业增产。1950年2月27日,中央人民政府农业部发布农业生产方针及粮棉增产计划,要求不论气候如何,力争增产食粮一百亿斤(42)。1950年3月10日,政务院总理周恩来指示各级政府从各方面组织春耕生产,掀起群众性的生产热潮,切实完成1950年农业生产任务(43)。中央人民政府落实生产自救新体制,力图实现农业增产,这背后应是增加财政收入的强力驱动。中华人民共和国成立第一年财政赤字大,为解决各种财政问题,中央人民政府不断增加公粮征收任务。中华人民共和国成立第三天陈云就向毛泽东报告仅关内各地便布置了193亿斤的年征粮任务(44),而1949年关内总财政收入才131亿斤粮,这意味着关内仅公粮任务便超出1949年关内总财政收入的47.33%(45)。这个公粮任务确实不轻。当中财委要求各地贯彻执行1950年度的财政概算时,各个地区干部诉苦不迭,表示任务太重,无法完成。对此,中财委开始向各地区干部做工作、算细账,最后算出公粮征收可达到223.86亿斤,比原财政概算的公粮收入高出24.02亿斤(46)。随后,关内公粮征收任务再增加4亿斤,达到197亿斤。1950年3月1日,陈云在中央人民政府委员和全国政协常委座谈会上报告:“今年夏征还可以多收一些。”(47)
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3 ~" Y& e' `! H% v+ |  从中华人民共和国成立到1950年3月初,此时春耕还没展开,农业收成并不明了。各级干部原已叫苦完成不了任务,结果公粮任务不断累加。中央人民政府要求不增加农民负担,而要在此基础上完成公粮任务,农业增产是必经之路。为此,各级政府深入生产环节,力图管理农业生产,宣传和贯彻“生产必须领导”。
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  三、生产自救新体制的走向
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  中央人民政府严格控制救灾的政府救济投入,却既要成功救治春荒,又要保障公粮收入和实现农业增产,这本身即是一个挑战性的难题,也是生产自救新体制力图实现的目标。生产自救新体制本身也蕴含了这些要求。当时各地批判了关于生产自救的如下两种思想:第一,“生产自救,就是政府不管”;第二,过度要求上级政府救济(48)。0 A- ^* s  w3 ^+ {. n
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  中华人民共和国成立第一年救治灾荒的财政能力有限,政府救灾作用主要体现在组织领导方面。各级政府贯彻生产自救新体制,发动与组织民众生产自救。中国共产党多管齐下,动员了尽可能多的救灾力量,充分发挥了革命政党的组织优势。为应对中华人民共和国成立后的严重灾荒,中央人民政府政务院明令灾区各级人民政府组织生产救灾委员会,指定由各级人民政府首长直接领导,成员要囊括民政、财政、工业、农业、贸易、合作、卫生等部门及人民团体代表。这其实从组织力量的纵横两方面保障生产自救新体制的贯彻。
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  横向上,生产救灾委员会由各级人民政府首长直接领导负责,动员与调配各部门的力量,确保落实“生产救灾是当前压倒一切的中心任务”(49)。政务院直接要求“灾区的各级人民代表会议或人民代表大会要以生产救灾为讨论的中心问题”(50)。与此同时,中共中央还指令各级党委督促各级人民政府切实执行生产救灾指示,形成党政双轨落实生产自救新体制,确保最大的组织动员与领导效果(51)。纵向上,从中央到地方都成立了生产救灾委员会,甚至一直到区乡,及至乡、村设立生产救灾小组。中央人民政府的生产自救措施可以直接落实到地方,直至贯彻到个人。各级代表会议依据中央人民政府指示精神统一干部思想,作出具体的生产自救措施,然后各级生产救灾委员会号召全体干部发动与组织灾民“为自己的生存而奋斗”(52)。# I3 }1 ?2 \4 h, Y# i% r- [4 h  a3 g

$ d0 X( h/ s* u2 c; Q( Y3 z6 o  党的组织网络全方位深入灾民生产自救中。中国共产党借助组织力量对灾民生产进行了近乎细致入微的管理。一些地区没有组织帮助,已“无法渡荒”和“无法买粮、买牲口”(53)。职是之故,中央人民政府贯彻生产自救新体制,从上到下几乎如身使臂、如臂使指。生产自救新体制充分展现了政党、干部与灾民的三方互动。中国共产党采取运动式救灾,在充分发挥传统救灾力量基础上,利用组织动员优势最大程度地整合社会资源,力图实现1950年农业生产计划(54)。而对于灾民而言,生产自救意味着“自己救自己”。各级政府要实现1950年农业生产目标,显然不能任凭4千多万灾民自行采取渡荒措施。“生产必须领导”自然凸显出来,而中央人民政府要领导生产,只能依靠干部群体。. l8 d. S1 W0 l9 J9 d
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  中央人民政府明确强调干部在生产救灾中的作用,要求灾区干部学会领导生产,订立长远救灾计划,落实生产自救。干部在生产自救新体制中具有承上启下的作用,既要实现中央人民政府设定的生产自救目标,也直接攸关灾民生产与生死。内务部研究室早在冬荒之际便指出:“灾区干部的基本任务,是善于领导群众组织生产,战胜灾荒。”(55)及至春耕来临之际,中央人民政府不断强调干部在落实生产自救新体制中的关键作用。“渡过灾荒,决定于我们的工作,决定于我们各部门工作对救灾的配合,决定于作工作的各级干部。”(56)
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) Z9 Y% ]5 Z! J$ L  不过,相比于中高层干部重在监督生产计划的执行,对于基层干部而言,生产自救新体制的实际含义便是要领导生产,彻底扭转生产不用领导的思想。基层干部生于斯长于斯,对农业生产的特性深有体会,对上级领导生产的要求不以为然,甚至颇反感。基层干部一方面是从传统观念来认识,认为生产不用领导,民众自己会生产;另一方面他们的农业生产经验和能力还不如很多民众。因此全国基层干部和灾民都难免存在生产不用领导和无法领导的思想。! t; l( W: }  @

5 D) t; _, K9 o  各地贯彻生产自救新体制,确立生产必须领导的思想,首先便是要打破干部和灾民的思想疑虑。为此,冬闲期间各地举办冬学运动和支部轮训,整肃干部思想,核心是树立生产必须领导的思想。经过长时期思想动员,基层干部普遍树立了生产必须领导的思想,随之面临不知如何领导生产的问题。领导本身就蕴含上下级关系。基层干部领导群众生产,也就意味着干部权力彻底深入具体的农事耕作。至于具体的领导内容,这一切又得唯上级指示。上级重视公粮,干部领导生产的重点自然在春耕生产和农业生产。而目标已定,基层干部所需的便是因地制宜采取灵活手段贯彻。各级政府开始推广典型做法,深入动员、细致教育干部与灾民,树立生产自救的自信,“由小而大的推广开来”(57)。
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  各级政府强调组织与领导生产,确有一定的必要性和合理性。春荒期间灾民最重要的生产自救措施是副业生产。副业生产需要因时因地制宜才能开展。但灾区家家户户一起开展类似的副业生产,难免存在盲目性,不符合市场需要。这便需要政府的财政扶持,才能发挥救灾作用。因中华人民共和国成立之初国家工商、合作社等部门受资金限制,灾区副业生产的资金来源与销售得到的政府支持有限,主要依赖灾民自身解决,还因政策调控与市场波动加剧困境。1950年2月13日至25日,中财委召开中华人民共和国成立后的第一次全国财经会议,决定节约开支,整顿收入,统一全国财政经济。为此,中央人民政府统一全国物资调度与现金管理,此后物价下跌、银根紧缩、生产萎缩,很快货物滞销,副业生产销路无法解决。“人民购买力降低,生产自救与供销关系上存在了极大的矛盾。”(58)最终灾民副业生产大规模赔本,难以持续发挥救灾成效。
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* A2 ?3 F$ _# n  相比于副业生产,中国共产党宣扬“生产必须领导”,贯彻生产自救新体制,更多的还是针对农业生产。农业生产需要稳定劳动力持续投入劳作。灾民流离失所肯定会不利于农业生产,进而严重冲击生产自救新体制。中国共产党以宣传教育和组织措施双管齐下,严格管理逃荒问题。
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  四、生产自救新体制的内在要求
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5 K7 S+ F8 z3 T2 K  从1949年12月19日开始,中央下令各级政府劝阻灾民盲目外逃,除因外逃影响社会治安外,还有生产与财政的考量。冬荒期间,大量灾民外逃,甚至集体强行讨要,影响社会治安。大量灾民外逃容易传染恐慌情绪,加剧非灾区的困难,也易加剧救灾困境。对灾民本身来说,逃荒路途未卜,饥寒跋涉,容易出现死亡现象,这也不利于生产自救新体制的贯彻。“盲目逃荒与生产自救的方针不相符合,这不仅会增加社会的混乱现象,而且逃到外地又增加当地政府的照顾困难,容易发生饿死人的事。”(59)) Q/ w$ L7 k; ?) |% |+ o& P. {

! b" Q* r. q! x- b" A* j) \  中国灾荒频仍,除了等待政府救济,逃荒是传统时期灾民最常用的渡荒方式。魏丕信研究发现,中国农民一旦面临饥饿,就会随时准备外逃(60)。灾区民众往往只有向非灾害地区索取食物才能活命,逃荒是灾民长期以来的习惯选择。“上不能靠国家、下不能靠乡绅,灾难时自然到处流浪。”(61)传统时代政府较普遍地实行了移民就粟政策,鼓励灾民逃荒,甚至给路途上灾民一定的粮食补助。有些地区逃荒已然成为一种习惯,而并非仅是应对灾荒。+ c& R3 r) u- T3 ]" Q6 u) ]' a% Q8 |

! {! Q: C, `0 k: O  面对中华人民共和国成立第一年的灾荒,灾区民众和干部自然延续此前的逃荒观念。遭遇严峻灾荒,灾区干部和民众认为除政府救济之外,唯有尽早逃荒才有生存的可能。为此,各级政府大力整肃干部思想,坚定干部生产自救信心。1950年5月12日,华东军政委员会灾区慰问视察团报告:“据灾区生救工作的经验,凡是干部能就地坚持,首先坚定信心,依靠群众,搞好生产,就能生产自救。反之,逃荒愈多,影响社会秩序愈大,生救工作就愈难做。”(62)与此同时,中国共产党发动各地支部、报刊广为宣传逃荒的弊端和生产自救的渡荒作用。当时有支部提出“在家千日好,出外时时难”“种上麦子今春有盼头”(63)等口号。《人民日报》刊文指出逃荒是越逃越荒,“逃荒不是路,生产自救才是办法”(64)。( r2 o! b0 _- I  o- f; E
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  中央人民政府关注的中心是生产自救的生产环节。而对灾民而言,渡过灾荒更为紧迫。中央人民政府对渡荒的老问题开出了生产自救的新药方,并开始采取措施严格控制灾民逃荒。1950年1月6日,内务部明确指示各级政府“劝止盲目逃荒,及时发动春耕”(65)。1950年2月27日,政务院副总理董必武强调“对于盲目逃荒现象,应立即设法劝阻,但业已逃出在外者,即应予以适当安置,并组织生产。”(66)5 p% L3 e9 v, Y0 A  j+ @

( x- P: O8 p4 s7 O( T$ M  中国共产党劝止农民逃荒,要求发挥干部领导生产作用,希望民众就地坚持,“自己救自己”。内务部副部长陈其瑗强调:“防止灾民乱逃不是强迫灾民坐以待毙,而是领导灾民就地生产,必须经过宣传解释,使灾民知道盲目逃荒不是办法,并在生产上找到出路,才能使灾民动荡情绪转稳,就地坚持的信心增加。”(67)对于灾民在当地的困难,各级政府要求干部领导民众生产自救。春耕开始之后,中央人民政府开始大力劝导灾民回乡开展农业生产,更为严厉地监控逃荒现象,并将逃荒现象归结于各地组织生产不力。中央人民政府采取一系列鼓励措施劝导灾民回乡生产。1950年4月8日,内务部和农业部联合发布指示,给予灾民乘车优惠以便劝导外逃灾民及时回乡生产。1950年10月12日,内务部结合1950年初处理灾民逃荒的经验,总结出处理的三个原则:首先是就地坚持不要逃;其次是在适当地点设立劝阻站,阻止灾民外逃;最后对于已逃出的灾民,要求所在地适当予以照顾或遣回。而对于外逃空下的地,内务部要求各地政府动员原籍亲邻代其耕地,争取不荒地(68)。) @1 \0 q8 l$ Z

% H8 X  _% ^* g# V& u) a0 A  t! z  历代荒乱之余,农民离村,往往是极严重的现象,倘一任田土荒芜,稼穑不成,则对于国家财政的收入,以及农民生计、社会安宁,都将有极大的影响。因此,历代政府当局为了设法抚辑流亡,常常实行各种安辑政策。其中赍送便是重要的安辑政策,“这是通过官府的力量,送遣流民回籍的办法”(69)。此时各级政府也送遣灾民回籍,整肃逃荒思想,除了为救济灾民之外,更多的应是开展农业生产,以免影响公粮征收。因为传统中国大灾之下不逃荒的结局将会极为惨痛。光绪初年,丁戊奇荒洗劫北中国。灾荒初期没有逃亡的广大灾民,最后或死于饥或死于疫,足以说明不逃荒则根本没有生路,只能坐以待毙,逃出去或许还有一线生存的希望(70)。
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! m. s$ T! w) U* D0 L7 ]2 }  与之相较,中华人民共和国成立第一年,4千多万灾民在生产自救新体制指引下并没有大规模逃荒,也没有出现大规模死亡事件。这似说明该年的确基本风调雨顺,没有特别大的灾情。在1950年2月27日中央救灾委员会成立大会上,政务院副总理兼中央生产救灾委员会主任董必武坦承:“目前全国的灾情,一般说来,并不算很严重。”(71)这也充分说明中华人民共和国第一年的生产自救新体制确实有效,不仅有利于灾民渡荒,更有利于农业生产。中国共产党组织领导生产成效显著,超额完成了原订的农业增产计划,迎来了一个丰收年。农业生产的顺利开展及其丰收,也意味着春荒的结束。1949年粮食总产量是11320万吨,而1950年全国粮食总产量达到13215万吨,同比增长16.7%(72)。1950年10月1日,政务院副总理兼中央财政经济委员会主任陈云总结到:“今年全国丰收,农业增产。”(73)- I* X1 H  v8 P& j

' [( x; K# e5 c0 ]4 q, L  l/ z% V/ ^  传统中国灾荒不断,先辈们积累了无数救灾经验,创建了一套比较有效的救灾模式,基本上是政府集全国之力救灾为主,民间赈济力量为辅。晚清以来,西方列强不断渗入华夏。各地救灾也积极利用外国的救济。随着市场的不断开拓,资源配置也加速流动。政府救灾也调动南北资源,互相调剂,加强了救灾力量。民众也能从市场或粥厂等民间人士举办的赈灾举措中换取生存物资,实在不行便逃荒,最大限度的争取生存资源。现有的研究表明,这套救灾模式行之有效(74)。
$ H+ T; {% s' s" v# u" C1 ^4 N: I( `
  中华人民共和国成立以后,中国共产党大刀阔斧地重建国家与社会,逐步废弃传统救灾模式,创立生产自救新体制。为应对美国的舆论压力,中国共产党立足国内实情,不断强调组织领导优越性,凸显人的力量无穷性和创造性,一方面明文说明不接受美国等国家的外来援助,主动提出大规模救济国外;另一方面要求各级政府劝阻灾民逃荒。得益于救济粮、社会互济以及政府支持的副业生产,灾民顺利渡过中华人民共和国成立第一年的灾荒,并迎来一个丰收年。中华人民共和国成立第一年形成的生产自救新体制不仅攸关灾民生死,而且对后来的中国历史产生了深远影响。从中华人民共和国建立一直到2006年,生产自救始终是中国共产党救灾的核心,这是中华人民共和国特有的救灾办法(75)。生产自救不仅是灾民的救灾方式,还是失业工人等群体的救济方式,可谓整个救济福利事业的核心(76)。) T# a; c" m  z: w' u( W% U) c

! o8 Q$ D- Z8 v7 v  改革开放以来,中国国力迅速提升,国家蒸蒸日上,对于救灾的财政投入也在不断加大。1983年第八次全国民政会议决议把救灾工作修订为“依靠群众,依靠集体,生产自救,互助互济,辅之于国家必要的救济和扶持”(77)。虽然依旧坚持生产自救为核心,但是政府财政支持明显加大,直至23年后出现彻底性的政策变更。在2006年11月23日第十二次全国民政会议上,国务院副总理回良玉宣布了新的救灾工作方针:“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救。”(78)至此,政府财政投入再次占据救灾投入的主导地位,而生产自救退列其末。中国救灾走向了新的历史篇章。3 X% T4 a1 _: @3 K8 O

% w5 i) {0 Z0 J5 D  注释:
5 d# P! ^5 N- e5 ~" M( m6 _
7 {8 e, A% U* k3 S$ n3 d  V  ①参见孟昭华、彭传荣:《中国灾荒史(现代部分)》,水利电力出版社1989年版,第186-230页;康沛竹:《中国共产党执政以来防灾救灾的思想与实践》,北京大学出版社2005年版,第116-139页;赵朝峰:《中国共产党救治灾荒史研究》,北京师范大学出版社2012年版,第106-166页;葛玲:《政府救济抑或生产自救——1954年的皖西北水灾救助》,载《当代世界社会主义问题》2013年第1期。
( O! z4 Y0 I) T5 u: x4 e$ U- N' c% O$ A/ E$ ?4 v
  ②华东生产救灾委员会编:《华东的生产救灾工作》,华东人民出版社1951年版,第6页。
0 y6 X) k4 U% J; y2 m3 G
/ a1 A9 H! h, ]9 j; j  ③邓拓:《中国救荒史》,武汉大学出版社2012年版,第7页。$ j9 Z! b/ C7 E$ j1 O! @8 Q

+ T8 O/ T# K( C" O$ U1 r6 Y  ④中华人民共和国国家统计局、中华人民共和国民政部编:《1949-1995中国灾情报告》,中国统计出版社1995年版,第268页。9 h3 o, a9 ~5 H
( s2 D# S! E6 U
  ⑤《中美关系资料汇编》第2辑(上),世界知识出版社1960年版,第61页。+ c+ q4 G4 u4 j1 B7 a7 v8 D- t9 K

# @: t; Z6 r5 o; \# U8 p; k) _  ⑥《中美关系资料汇编》第1辑,世界知识出版社1957年版,第30页。
9 T( |! W! a4 r; }3 t, r$ c3 b- Y/ n( ]3 E, x" M- {
  ⑦《建国以来刘少奇文稿》第2册,中央文献出版社2005年版,第105页。) b+ v  u! }- r/ f0 E; y, X0 Q! B

- c$ Q9 U8 j5 Q- F% b' L  ⑧《生产救灾工作手册》,中央人民政府内务部1951年编印,第13页。
3 O1 h( L( N) t$ u% |
  b5 O$ k. n! {6 q0 c  ⑨陈洪波:《山东寿光生产救灾中的几个问题》,载《渤海日报》1950年1月28日。( e9 b& [) C* n

/ W* p: U7 m! D& i: M  ⑩《建国以来周恩来文稿》第1册,中央文献出版社2008年版,第701页。' m0 E9 k$ \7 o( }; {5 F; w
5 K( l9 m- P. b5 b0 j1 c
  (11)华东生产救灾委员会编:《华东的生产救灾工作》,华东人民出版社1951年版,第171页。
# y7 k6 _* G4 V5 @, ^' ^0 |3 ^0 \8 H4 D& [
  (12)新华时事丛刊:《生产救灾》,新华书店1950年版,第8页。
( I+ P9 o3 Q; b8 n7 W/ k: a6 O
  l8 k- v9 |" _  \  O) ^  i+ Y  (13)[美]亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,上海人民出版社2008年版,第221页。
) m& g  \/ _8 x! [! ]4 ]4 q
( L  \9 r- ^2 ?, w- y  (14)《毛泽东选集》第4卷,人民出版社1991年版,第1512页。
7 R3 K+ K9 e0 Y4 i& o, E7 R3 z+ y7 v1 k, H
  (15)华东生产救灾委员会编:《华东的生产救灾工作》,华东人民出版社1951年版,第189页。% P" K' R9 H7 a* U0 z& A. ?
! M2 J; S% m) |& U' l
  (16)新华时事丛刊:《生产救灾》,新华书店1950年版,第18页。! c, ^/ w( f0 M% _2 l

& ^+ Q, @4 \) r: p5 ?, u  (17)内务部研究室:《目前生产救灾工作中存在的几个重要问题》,载《人民日报》1950年3月11日。& G  k  _1 X& |" @2 V7 t3 B2 ^

* }, s" L& t* C  (18)中央人民政府内务部办公厅编:《第二次全国民政会议文件汇编》,人民出版社1954年版,第78页。7 D# p' f1 z( j0 o8 Z% b# ]

0 A6 l: H' v' x8 [6 a1 X  (19)白山:《访灾记》,载《人民日报》1949年11月10日。
. |7 G- o  I% Q- ?' a
6 w+ G& y: W9 k/ m) q  (20)华东生产救灾委员会编:《华东的生产救灾工作》,华东人民出版社1951年版,第30页。
4 Y; q: }4 b% j* W: [' `( w. V
, m2 ]  z% O9 m# n& U  (21)《生产救灾工作手册》,中央人民政府内务部1951年编印,第10页。1 A0 a' h  N5 m" h4 E) v

# e1 W8 m) |% r9 g! v* ^  (22)新华时事丛刊:《生产救灾》,新华书店1950年版,第16页。
# T0 F0 ]4 f" v; P' S
. i0 W3 g5 e* N( C  (23)中华人民共和国内务部农村福利司编:《建国以来灾情和救灾工作史料》,法律出版社1958年版,第18页。
5 m- ^$ [# p! ~) m: c
, V5 q0 N! }4 Y  (24)华东生产救灾委员会编:《华东的生产救灾工作》,华东人民出版社1951年版,第32页。
; B$ B( n2 l- M' v& L! d4 t( J% V, r# D- E- h% h
  (25)中华人民共和国内务部农村福利司编:《建国以来灾情和救灾工作史料》,法律出版社1958年版,第12页。
, E* p/ K$ \& Q3 Q, Y( B3 Q3 z- Y9 r. l5 Z+ _
  (26)《生产救灾工作手册》,中央人民政府内务部1951年编印,第47页。" b3 i' ?$ o; w/ S. ?/ j/ ~

# c; B5 B9 S6 C  m+ A. v  (27)平原省是旧省名。1952年11月,平原省撤销,原辖区划归河南省和山东省。) k' N9 z4 v. {: Z' L" s3 k

1 i, z$ U2 G7 G! D8 q: A6 H  (28)中华人民共和国内务部农村福利司编:《建国以来灾情和救灾工作史料》,法律出版社1958年版,第12页。4 H( d/ C" l" {- u, j
2 B* s; K% k' r1 S6 m" S
  (29)中华人民共和国国家统计局、中华人民共和国民政部编:《1949-1995中国灾情报告》,中国统计出版社1995年版,第268页。
) U9 x  ]2 e" S1 O" |: N2 l1 g- g# Q1 D
  (30)《生产救灾资料特辑》,山东省生产救灾委员会秘书处1950年编印,第13、56页。
5 t6 {" h6 z0 P1 u8 w9 L6 c% s
: ?9 I; l. V! l& r  J6 x& F$ O' n  (31)冯云:《一年来合作社在生产救灾中的作用》,载《人民日报》1950年9月17日。% v9 r  R3 I  E' C3 B
& o+ r! e. [1 F
  (32)《生产救灾工作手册》,中央人民政府内务部1951年编印,第70页。3 O6 {: w4 w6 I; C
" z* S" t- y# h6 a. J
  (33)华东生产救灾委员会编:《华东的生产救灾工作》,华东人民出版社1951年版,第221页。
9 m* b; D& r) I9 S- u5 I( v; u5 f
& ~$ U; C0 a4 S( r- r  Y  (34)关内是一个俗称,本文的关内是指除东北之外的中国大陆。《一九四九年全国财政收支计算》的全国赤字占支出的数据是46.4%,但根据支出(567亿斤)和赤字(264亿斤)数据的计算结果却是46.56%。虽然两者相差不大,文章出于严谨需要,暂以支出和赤字的计算结果为准。中国社会科学院、中央档案馆编:《1949-1952中华人民共和国经济档案资料选编(财政卷)》,经济管理出版社1995年版,第203页。
" [- B$ j! h% f' j- _" k
) S* Q% B. R( y8 \  (35)《建国以来重要文献选编》第1册,中央文献出版社1992年版,第59页。% l5 c% ]9 D( i7 u8 ]5 Z( ^. p
, _* p5 Z" X5 y# ?- t- h& V( n# D5 g- \
  (36)冬荒指农村家庭已基本吃完秋天的收成,面临从冬天到春节期间的饥荒。* `' `3 V* ~/ N* x4 t8 N

& q3 X. U" u0 V  (37)《救灾必须以春耕为中心》,载《人民日报》1950年4月11日。
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  (38)中国社会科学院、中央档案馆编:《1949-1952中华人民共和国经济档案资料选编(财政卷)》,经济管理出版社1995年版,第202页。
, A2 l0 s: u) w4 H9 k/ z* g0 B1 d7 a8 _( K, a4 m
  (39)《建国以来重要文献选编》第1册,中央文献出版社1992年版,第60页。
0 ~( q* v& J! f1 _  `% U* G% W% m
6 ^0 a- ~3 G2 G+ c  (40)《陈云文选(1949-1956年)》,人民出版社1984年版,第49页。2 p) p; W! N/ z

5 H! t2 C' d1 @7 W: w  q$ Q) H  (41)《陈云文集》第2卷,中央文献出版社2005年版,第173页。
4 V+ n8 C9 B0 ~
  {' G/ I' b/ O7 D# l- ?  (42)李书城:《中央人民政府农业部发布指示》,载《人民日报》1950年2月28日。
/ I  e1 H4 Q  S$ D9 \$ }" H$ g, N! o% @* i4 O
  (43)《建国以来周恩来文稿》第2册,中央文献出版社2008年版,第164页。
6 {9 ^/ q5 P) N' _; {/ S
$ B2 j5 A6 X( _9 [: v2 P3 _  (44)《陈云文集》第2卷,中央文献出版社2005年版,第3页。$ L4 q; ?0 H5 U6 @& H

9 \3 T0 D4 F% U/ x  (45)中国社会科学院、中央档案馆编:《1949-1952中华人民共和国经济档案资料选编(财政卷)》,经济管理出版社1995年版,第203页。7 o! i; e6 r0 Z1 w% B" I- y, {4 a

! e5 S8 ~  {" @: W  (46)《中共中央文件选集(1949年10月-1966年5月)》第2册,人民出版社2013年版,第55页。, L2 t9 t4 z% k9 h( _$ m4 ?; Z

; h% o: X8 q  Q/ S' @  (47)《陈云文集》第2卷,中央文献出版社2005年版,第82页。
. U6 N2 \: X; u5 z3 s3 F* r! a: C% c; w1 }; A. W* d' u
  (48)《及时检查生产救灾》,载《人民日报》1950年1月11日。2 N$ X8 w' I+ o5 F- \9 L  M

; E2 A, U0 g7 T2 g% d  (49)《生产救灾是当前压倒一切的中心任务》,载《解放日报》1950年2月25日。
6 n8 r" S0 P1 t
1 l$ h0 M  f% M, O" ?  (50)《建国以来周恩来文稿》第1册,中央文献出版社2008年版,第701页。6 U: w6 @9 k/ g8 v6 }
6 M* }( R# [& a
  (51)《建国以来刘少奇文稿》第1册,中央文献出版社2005年版,第220页。
8 b) Z' ?& g! Y
: t! z( ]/ i7 w7 X* n  (52)《中共中央文件选集(1949年10月-1966年5月)》第1册,人民出版社2013年版,第219页。" g# m! W, K# Y4 w8 d
! n- Z# c# t$ m
  (53)中共中央东北局组织部:《东北本溪腰堡村支部领导生产渡荒经验》,载《东北日报》1949年11月9日。
: U4 t) ?. R% \& n5 s
! O0 R7 Q) J" O( N. k% p  (54)在第二次全国民政会议决议中,农村救济工作的工作目标表达的更为清晰直观,“做好农村救灾工作,以保护和恢复生产力,保证农业生产计划的完成,促进互助合作的发展”。中央人民政府内务部办公厅编:《第二次全国民政会议文件汇编》,人民出版社1954年版,第9页。7 b  H' c8 K) A3 ^

, I6 @% r& z$ A! q4 A* C% d  (55)新华时事丛刊:《生产救灾》,新华书店1950年版,第34页。
0 o1 D5 f2 s" o" f6 i+ Y2 G5 E: o
/ l! [/ k' M) E% D5 J- m9 Z5 P& H  (56)谢觉哉:《我们一定要战胜灾荒》,载《人民日报》1950年3月11日。
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  (57)影踪:《生产救灾工作中的几个问题》,载《长江日报》1950年1月29日。  |" @: Z0 v# z8 j8 }! E7 C: s

! g9 W5 j5 _, e4 I  (58)《生产救灾资料特辑》,山东省生产救灾委员会秘书处1950年编印,第57页。1 L2 ]) v; T/ O5 `; x7 C$ \
0 ~1 X; R& B) ]$ x% k& v8 ^( g6 c0 f
  (59)陈其瑗:《一年来的救灾工作总结》,载《人民日报》1950年9月13日。
$ m4 t+ `" Y% d# b; I& q, B3 R1 ~! n9 H% |, |3 }
  (60)[法]魏丕信:《18世纪中国的官僚制度与荒政》,江苏人民出版社2003年版,第32页。
' G  Y  G$ v8 I% I" \6 t  _  G7 L' T6 ]; @/ W) E
  (61)王建革:《传统社会末期华北的生态与社会》,生活·读书·新知三联书店2009年版,第327页。4 _# Z# e" m' M! c  w8 Z# [

& J5 `0 x* s" |) C) ~+ |/ _  (62)华东生产救灾委员会编:《华东的生产救灾工作》,华东人民出版社1951年版,第197页。# F; V; C3 {4 g0 E" ?
! k2 ^; u3 E3 O' _4 E* _
  (63)《山东蒙山县冷蒋村支部领导群众算账推动救灾》,载《解放日报》1950年1月11日。- V! X. ?1 N- _" s1 P
' G7 O& W7 X7 p& {
  (64)菡子:《没有战胜不了的灾荒》,载《人民日报》1950年10月1日。
4 S% m: S/ H, a, M9 L' R0 l- Y- U) b" ]
  (65)《内务部指示各级人民政府》,载《人民日报》1950年1月8日。/ t8 B; y2 ~2 S, `3 U6 I
& d9 q6 T3 }' |5 a) j0 c  D
  (66)《生产救灾工作手册》,中央人民政府内务部1951年编印,第20页。! C* I8 _, ~4 l. q0 R: A9 M

8 f% u' C1 S, m2 O, K  (67)陈其瑗:《一年来的救灾工作总结》,载《人民日报》1950年9月13日。
9 E4 D, F4 M& [: x% [  A9 @5 l8 Y% \* B- x# r
  (68)参见《生产救灾工作手册》,中央人民政府内务部1951年编印,第99-100、105页。. w, z8 G7 m% W

5 Z+ g9 M4 V3 a: m: a" M  (69)邓拓:《中国救荒史》,武汉大学出版社2012年版,第249页。
/ s8 Y% s9 _6 I) m  z; A$ D( d) i6 i' K' L, m' D0 {# S( E6 M
  (70)郝平:《丁戊奇荒——光绪初年山西灾荒与救济研究》,北京大学出版社2012年版,第38页。
, a( b" b6 A, S: w) d3 J6 E5 u& y" Y' R' e' c& W- `
  (71)新华时事丛刊:《生产救灾》,新华书店1950年版,第17页。
7 l9 O  p) B* i: Q( J2 L( p0 _5 s$ o  U6 ?: @& `/ u. P% A
  (72)中华人民共和国农业部计划司编:《中国农村经济统计大全(1949-1986))》,农业出版社1989年版,第146-147页。( }5 ~1 m2 _. {# e, T3 x
; I3 g6 J- d) A( h/ y4 p! B& u# ^
  (73)《陈云文集》第2卷,中央文献出版社2005年版,第176页。  D% X0 j9 G! L

6 \3 h: H( T, ?( J+ ~6 X# _  (74)详情参见[法]魏丕信:《18世纪中国的官僚制度与荒政》,江苏人民出版社2003年版,前言第1-6页;郝平:《丁戊奇荒:光绪初年山西灾荒与救济研究》,北京大学出版社2012年版,第293-296页。
7 o. s5 R- M. V, Y0 W6 V* B* \, A: \# C+ X- I8 w& b
  (75)孟昭华:《中国灾荒史记》,中国社会出版社1999年版,第906页。
0 v/ @  D# j+ @* a) j- m# Y; M, o7 p" ^7 a
  (76)《共和国走过的路——建国以来重要文献专题选集(1949-1952年)》,中央文献出版社1991年版,第158页。
' j6 v$ O3 O/ g7 H: d; r: C) X& i, u% e$ n5 p( [$ e
  (77)孟昭华:《中国灾荒史记》,中国社会出版社1999年版,第859页。
) C7 ?# P" K1 a7 @: {8 E  f1 \2 Q7 v  J1 ]
  (78)生产自救没有直接退出救灾方针之中,而是退列救灾之末,除了生产自救还能发挥一定的救灾作用外,更多的应是精神层面与历史延续性的考量。回良玉:《深入学习贯彻党的十六届六中全会精神,充分发挥民政在构建和谐社会中的重要基础作用》(2006年11月23日),http://www.gov.cn/zhibo36/content_451421.htm.
( v1 T6 p8 u" _' M6 }$ l9 K+ d& Y4 Z* z

7 ]/ \* S( A+ @0 t! A! ^
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