董志凯：新中国首都规划的初创及其启示(1949－1955)

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城市建设规划是保证城市各项建设事业有秩序地、协调地发展，使城市建设取得良好经济、社会、环境效益的重要依据。其一旦制定与实施，必然会在较长时期产生影响和作用。而首都的建设规划与一般城市比较，则关系到国家的形象，影响与作用更要深远得多；受历史与环境的制约更加繁重。首都必定是一个国家的政治中心。然而它是否同时是这个国家的经济文化中心，亦或具备历史名胜、旅游胜地等功能，则视各个首都所在的国情地情而定，并受各种历史条件钳制。今日的首都北京，经过半个世纪的沧桑，各个方面早已超越建国初期规划所涵，但是早期规划至今尚存影响和作用。半个世纪之后，拂去故纸的尘埃，了解规划初创的背景与缘由，对于今日的首都建设仍能产生联想与启迪。
1949年初，随着解放战争的迅速进展，城市接管与建设问题日益成为建设新中国面临的重大问题。在新的形势下，中国共产党改变了28年农村包围城市的战略方针。1949年3月，中共七届二中全会决议中提出了工作重心由乡村移到城市，开始由城市领导乡村的战略方针。怎样才能把城市的工作做好？实施什么方针才能使城市起领导作用？决议指出：中心环节是迅速恢复和发展城市生产，把消费的城市变成生产的城市。这一方针统领着建国初期的各项城市工作。也是今日回顾和评价当初首都建设规划的一条主线。

一、建立计划规划机构和法规条例

（一）建立计划规划机构
新中国建立前夕，1949年7月，北京的前身——北平市在全国率先建立了“北平市都市计划委员会”，于7月6日颁布了“北平市都市计划委员会组织规程”。规定该会负责都市计划之调查、研究、设计，订定等工作；草拟与都市计划有关之规章；宣传并指导都市计划之实施。委员会由北平市市长、市人民政府建设局局长、平汉铁路局局长以及专家5-13人组成。[1]
此后，随着经济建设的大规模开展，1952年10月，北京市与天津、包头、大同、太原、石家庄、唐山、邯郸、张家口九个城市一起成为华北地区最早建立城市建设委员会的城市。城市建设委员会与计划委员会分工，专职领导城市规划设计和监督检查城市的一切建设工作，并设规划设计、监督检查的专门机构。该委员会由党政主要负责人担任主任，另设专职副主任；统一领导，解决有关问题。[2]
（二）制定建筑管理规则
配合北京市规划管理，1950年6月12日，市政府首次制定了《北京市建筑管理暂行规则》。规定在北京市进行的工程均要经建设局查勘核准发给建筑执照后方得动工。这些工程的范围十分宽泛，涉及公私各类建筑。包括：1.新建、改建、翻修的房屋、棚厂、临街墙垣、门楼、临街篱笆木壁及其他围栏；2.临街房屋挑顶、重修或更换木料；3.院内房屋抽梁换柱；4.向街面或临户开门、开窗；5.修筑院内沟道渗井；6.安装动力机器；7.街道或屋顶安设广告牌或广告标柱；8.拆卸房屋或其他建筑物；9.修建门前步道；10.临街支搭凉棚；11.将普通住房铺房改作工厂或其他公共厂所；12.其他与公共安全及交通有关之工程。[3]可见其范围不仅与公共有关之工程几乎无所不包，而且涉及私宅院内建筑。
建筑执照分营建、修理、杂项、拆除四种。其有效期限为：营建热照6个月，修理执照3个月，杂项执照1个月，拆除执照1个月。如果违反规则，建设局得处以工程估价的1-10%之罚金，或由建设局会同公安局予以取缔。
（三）确立建设北京的三条原则
1953年第一个五年计划开始实施以后，城市建设随着工业化的步伐而大大加快。城市建设出现了杂乱无章的局面。1954年11月，中共北京市委提出了改进北京市房屋建筑，加强管理的三项原则：[4]
1.严格控制建设用地，在统一的计划下进行建筑。当时大工厂和高等学校的选址均经过论证，按规划进行；建筑最多最乱的是机关办公室和住宅建筑。出现了在城内有空就挤、遍地开花，在城外则各占一方、互不配合的现象。对此，市委提出：除了在各机关现有院落中，修建一些造价低的车棚、饭厅、厕所等临时建筑以外，凡不在重点改建或建筑地区而与将来规划有冲突或规划还没有把握者，尽可能暂不修建造价较高的楼房；在公园和将来准备做为公园的地方，在没有通盘计划之前，也不零乱地进行建筑。
2.成立首都统一建房委员会。对机关办公、住宅用房，在中央主管机关领导下，实行统一拨款，集中资金，统一建设的办法。此前机关建房资金是按条条逐级下分，分到各单位，各搞各的。这种作法虽然有利于调动各方面的积极性，但是难以统筹兼顾。因此，市委提出成立由齐燕铭为主任的首都统一建房委员会，设立常设机构，调集有关部门原来管理建房工作的干部参加工作。某些特别重要的建筑，如全国人民代表大会、国务院、中央各部永久性的办公大楼等，可按照全市统一的总的规划，由建设单位组织专门力量领导其建设工作。
3.加强规划设计工作的统一领导。兼于北京市的设计力量只能担负全市设计任务的1/3，其余2/3特别是某些重大建筑的设计，均由中央设计院及中央各部的设计机构所担负。市委请求中央设计院指定相当力量担负北京的建筑设计，并在市规划设计机构的统一部署下分担若干干线的具体规划和设计工作。为了加强设计的审核工作，在规划设计机构下吸收中央设计院、北京市设计院的建筑师和有关部门的代表组成建筑审核会议，进行审核。特别重要的设计还应做出模型，公开展览，广泛征求意见，更重要者必须送中央审批。
国家计委党组和国家建委党组迅速对北京市关于上述原则的报告进行了座谈。同意市委所提出的三条意见的原则：首都建筑用地统一计划，严格控制；机关建房用款应统一拨付，集中使用，统一建设；整体规划的设计等工作必须加强和统一领导。并要求尽早确定北京市整体规划和建设计划，但不同意成立首都统一建房委员会，只要求北京市市政府下成立一个强有力的办事机构进行工作。并提出要改变以往财政建筑拨款不考虑配套的居民福利设施和公共基础设施经费的问题；在规划时要考虑防空设施；要组织专门小组到莫斯科、华沙学习都市建设的先进经验。还打算将由国务院机关事务管理局负责的中央级的行政用房由北京市政府统一管理起来。[5]

二、关于首都行政中心位置的争议

平津战役期间，中国人民解放军与国民党傅作义将军共商和平解放北平大计，为保存故都作出了历史性贡献。然而北平解放以后如何建设未来新中国的首都，仍是一个未解的课题。它与新的国家面临的诸多问题一起，摆在了人民政府面前。为了解决新中国建设的一系列重大问题，1949年6月21日，刘少奇率中共中央代表团离北平赴苏联访问。在6月下旬至7月上旬的初步会谈中，中方同意为获得苏联3亿美元贷款斯大林所提出的条件，包括中国向苏联提供其所需要的茶叶、桐油、大米、钨砂、猪鬃及植物油等，并感谢苏联对于中国的帮助。[6]8月14日，刘少奇与来华苏联专家的负责人柯瓦廖夫及苏联专家220人一起离莫斯科回国。[7]此后，中苏两国专家共同研究苏联帮助中国建设的具体项目。中国党和政府并在有关新中国建设的一系列重大问题上，包括首都、城市建设规划方面，虚心求教于苏联专家。
1949年底，苏联专家巴兰尼克夫先生提出了北京市未来发展计划的报告。报告内容包括首都建设目标，用地面积，行政中心位置等等。其目标为将北京建设为一个现代的、美丽的首都；在用地方面，为适应将来人口的适当增加，并减少现有城区人口的密度，主张扩展市街用地面积；并主张基本不改变原行政中心设置的位置。
这个报告引起了关心首都建设的各方人士的广泛热烈地讨论。在建设目标和扩大用地等方面讨论中意见一致，分歧集中于首都行政中心位置的问题。苏联专家的意见是将行政中心设于原有城区以内，而另外一种意见是将行政中心设于西郊新市区。结果将行政中心设于原城区以内的意见占了上风。这种主张的理由主要有以下一些：
1.可以充分继承以往的设施。认为北京城经六百余年之建设，一切街道、园林、河道、宫殿等已经成为具有相当规模足以代表中国风格的国际有名城市，并已具有城市各种生产必需的设备（如电、上下水道、剧院……）。在这一基础上继续建设，既有利于保存和改造原有设备，又便于充分发挥其作用。
2.可以节省建设经费。据苏联专家的经验，城市建设的经费中，房屋建筑玷50%，基础设施——当时称“一切生活必需的设备”占50%，如果因新建房屋而拆除旧房，其损失亦不超过全部建设费的20-30%.因此，如果放弃原有城区于郊外建设新的行政中心，除房屋建筑外还需要进行一切生活必须设备，经费要大量增加。
3.有利于行政中心的迅速完善和使用。限于时间与经费，新建行政中心区一切园林、河湖、纪念物等环境与风景之布置，将不可能与现有城区一切优良条件相比拟；而且新的房屋建筑必须于一切基础设施新建完成后才能使用。
4.可以避免旧城区荒废。受人力、物力、财力等条件的限制，建设新市区势必难以新旧兼顾，将造成旧城区的荒废。
5.首都需要集中一切可以积累的资本于工业。根据中央变消费城市为生产城市的方针，首都建设应以发展工业为最中心的任务，要积累一切可以积累的资本投资于工业，必须以最经济的方法进行行政中心建设，以最经济的方法使北京更加美丽和现代化。[8]
综上所述，将行政中心设于原市区，最基本的原因是出于经济考虑，即运用尽可能少的城市建设资金，在发挥城市市政基本功能的基础上将积累的资金用于工业；同时在保护世界最大规模的宫殿群的基础上在可能的条件下兼顾旧城区的保护。当时处于下风的不同意见则借鉴国内外保存古都的经验主张旧市区原封不动，将行政中心移往新辟市区，在北京西郊再建一个新北京。梁思成先生也曾设想：旧北京之外，再建一新北京，状如哑铃两个中心。中间用地铁高速路连接。这些设想当时未被采纳。而当年设想的新北京，今日也已成为北京的市区。
这一争议的结果决定了北京市50年的建设。今天，北京已经成为面积、人口均较建国初期发展了十倍以上的国际大都市，同时又是世界历史名城之一，行政中心仍位于原市区。回顾当初的争议，我们不能不钦佩先人对古城、对新生的共和国的高度责任感。今日，人们对古都的建设增加了许多新的视角，视野宽阔多了。如旅游、环境、土地资源利用、可持续发展等。中国政治中心的定位与首都经济建设规划的关系也大大不同于建国初期了。对此，我们既要尊重历史的选择，又要探索现代化的需求。在未来的21世纪，将首都北京建成现代化的国际大都市。

三、解决首都水资源问题

世界大国首都及中国历史上最著名的古都如西安、洛阳、开封等都靠大江大河而建。北京没有可依靠的大江大河，但清朝末1911年只有76万人，面积只有今日二环路围起来那么大，仅用地下水就够了。[9]随着人口增多，北京缺水的情况越来越严重。50年代初这个问题已露端倪。当时尽管北京附近有着永定河和潮白河两大水系，但是由于两大水脉的水流季节性很强，没有水库蓄存，无法利用。整个市内河湖水系全部依赖玉泉山的泉水水源。其流量只有0.7-1个秒立方米。而市内的自来水则完全依靠地下水提供，其总供水量只有1-2个秒立方米。每逢夏季，自来水已感压力不足。随着人口的增加和工业的发展，缺水问题越来越严重。
50年代初中苏两国协议中，确定由苏联派遣专家来中国帮助解决总体利用水力资源的规划勘测工作，其中包括永定河的根本治理和流域开发。永定河虽然沿北京西部流过，但季节性强，雨季洪水成灾，旱季近乎断流，难以利用。治理永定河的重点是在其上游建设官厅水库。该水库控制永定河全流域的95%，建设目的包括防洪、蓄水、发电、供给首都工业与生活用水，并适当地发展灌溉与航运。其主要工程含拦河坝、输水道和溢洪道三项建筑。总投资3564万元（不包括移民及交通改线等费用）。1951年9月，国家批准了官厅水库工程的初步计划；1951年11月水库工程正式开工；1954年7月竣工验收，交予中央水利部工程管理局官厅水库管理处接管。
官厅水库的竣工，为引永定河水进入北京创造了条件，使北京市不需要很大的投资和进行复杂艰巨的工程就可以把永定河水引入北京。这不仅能够缓解首都缺水的严重困难，还有助于把护城河和各小河沟的污水冲洗出去，减少首都的污染。1954年，北京市将引永定河水入京列入第一个五年计划时期市政建设的重要工作，由水利部和北京市设计院共同设计，于1954年9月将计划任务书报送国家计委。国家建委于1955年12月31日批示该项工程设计由北京市人民委员会审批。
此举为永定河水系比较丰富的水资源得以蓄存，并可能引进北京，对于此后近半个世纪缓解北京缺水危机，使首都具备基本生存条件，在20世纪的后半叶日益繁荣兴旺奠定了基础。其难以估价的巨大作用还将跨越世纪之交，在21世纪继续展现。

四、有重点地进行市政建设，多方集资建设住宅首都的市政设施与房屋住宅，长期处于供给远远不敷需求的状态。在建国初期资金短绌却又百废俱兴的形势下尤为突出。1951年，北京城区有房屋约百万间，其中机关、部队即住用22万间，尚感紧张。以至存在严重的房荒。有些房屋的买卖价格，已超过建筑价格，新租房屋的租金不断提高，低薪人员新租房屋的租金有的已占薪资40%以上，一般市民苦于无处找房。
中共北京市委、市政府面对这一难题，通过调查研究，决定一方面将有限资金进行重点市政建设；另一方面多方集资建设住宅。后者的办法为组织公私合营的房屋公司，在1951年一年内修建房屋1-2万间，卖给机关或租与工人及公教人员居住。预计集资1000万元，资金来源由市财政开支、人民银行投资及私人入股三方面来解决。为了于吸收私人资金，要使投资者能够得到合理的利润，并允许自由退股。并于1950年组织各区房屋修缮委员会，当年修缮房屋8000间，调整私房租，以保护房客利益并使房东能够修缮房屋。为了保证这样大规模的修建计划贯彻执行，由北京市组织建筑公司，统一计划，统一采购，派得力党员干部监督建筑及修缮，以免包工才偷工减料。
由于各大城市严重缺房是一个相当普遍的问题。中共中央对北京市委所提组织公私合营的房产公司，修建房屋解决房荒的计划十分赞赏，并将北京市的经验批转各地仿行。[10]

五、关于首都人口发展规模问题

都市建设规划的重要内容之一为发展规模问题，它与人口发展规模有密切联系。
1949年初，北京全市人口约200万人，至1954年底已增至335万人，在近5年时间中，增长了67.5%.人口迅速增长的原因有三方面：一是中央一级机关的建立和扩大，1954年底包括军事机关与军事学校已达22.6万人；二是基本建设规模的扩大，1954年底基本建设职工已达18.2万人；三是工业的恢复和发展以及高等学校的发展。
除去郊区农业人口和流动人口外，在335万城市常住人口中，城市常住人口约267万人。其中工交建筑业职工、高校师生约占20%左右，服务业职工约占25%左右，被抚养人口约占55%左右。
1955年中，北京市聘请了8名苏联城市建设专家来京工作。按照苏联的经验，城市人口分为基本人口、服务人口和被抚养人口三类。其中基本人口指现代工业职工、建筑业和对外交通运输业职工、中央一级机关工作人员、高等学校师生员工等。大城市的基本人口应占百分之三十或百分之三十以上，其余为消费人口。也就是说，服务业与被抚养人口要降至70%以下。
对于苏联城市人口构成的经验，国家计委、建委与北京市的意见均认为不能完全照搬，但又可资借鉴。从而提出需要改变人口构成的不尽合理之处。主张“今后在社会主义建设和改造过程中，需要对现有消费人口中的一部分采取逐步转业、就业或迁移等措施。这样，既可使人口的组成逐渐趋向合理，也可相对地降低人口的增长速度。”[11]
同时，估计今后人口增加的因素会有一些变化。如中央一级机关精简以后，虽然还可能再增设一些新的机构，但干部可能不会像以往几年那样大量增加；基本建设职工由于劳动效率的提高，人数也不应再增加，或者还可能减少一些；工业和高等学校原发展，是今后北京市人口增长的主要因素，但在今后一定时期内工业和高等学校建设的规模不会很大，同时还考虑有一些多余的劳动力可供利用，所以如能采取一些有效的措施，人口的增长速度估计比以往几年能够慢一些。根据这些预测，认为在此后15年，即到七十年代初可以将北京市城市人口控制在350万左右。这一数字不包括京西矿区、长辛店等规划区外工矿区的人口、流动人口和郊区农业人口。如果在此后15年间郊区的行政区划没有变动，假定农业人口按65万人计算（1954年底有53万人），规划区外的工矿区人口按20万人计算（1954年底有15万人），城市流动人口按15万人计算（1954年底有15万人），则规划区内外的人口总数估计可达到450万人左右。[12]

六、启示

半个世纪之后的今天，我们回顾建国初期的这段历史，缅怀新中国首都建设的先驱们在城市规划中的作为，以下启示至今仍是很有意义的：
1.城市建设必须认真制定与严格实施整体规划。城市规划不是主观任意的构想，而是受客观规律约束支配的。新中国建立初始，从战火硝烟与农村根据地走进北平（北京）的革命者，虚心向国内外专家求教。确立了制定城市规划、实施城市规划、按照城市规划建设首都的指导思想。这与20世纪中叶，各国的城市化进程由盲目无序转变为自觉有序，由土地投机为主导转变为政府控制的合理规划——这一世界潮流是一致的。在社会主义市场经济的环境下，在城市投资、建设多元化，注重城市开发经营的今日，加强城市规划工作，强调城市规划的科学性；特别是规划一旦制定，就要严格实施，避免主观随意性等等。其难度加大了，意义也更大了。
2.城市规划要因地制宜，发挥城市综合功能。为了实现使中国工业化、现代化，摆脱一百年来落后挨打的夙愿，为了集中资金恢复和发展生产，当时曾以“变消费城市为生产城市”，作为改造首都的指导方针。在大力启动内需的今日看来，将消费与生产对立起来，不论在理论上还是实践上均不妥当。而且对于首都是否一定是“生产城市”，今天已经有许多不同看法。首都的功能更主要的不在于直接的物质生产。在城市规划中，需考虑其作为政治、经济、文化中心的综合功能；更需注重城市人居环境，将基础设施中的技术内容（资源发展、环境保护、污染防治等）与艺术内容（大众行为、环境形象、精神文明等）应融为一体来考虑。尽管当年受历史局限，曾经将消费与生产对立起来，但是在物质条件极端匮乏的条件下，先人对于保护历史文物、改善首都环境、便利居民生活等诸多方面，尚给予了综合考虑，力图统筹解决。在新时期的城市规划中，我们对发挥首都的综合功能，在规划中更应有所作为。
3.城市规划要认真顾及人与环境、自然资源的关系。经济建设是城市发展的前提和动力，但又受地域空间和各种自然条件的制约。城市市区规模是城市规划的核心和关键。水资源作为人类生存的生命线，是城市规划的基础。在城市规划中，人们不能不认真考虑人与自然环境的关系。当年官厅水库及其引水工程的兴建，是在北京历史上值得大书一笔的事情。时至今日，水、土地、空气等资源环境已越来越突出地成为制约城市发展的大问题了。为了更好地调整与优化城市资源配置结构，首先要集约用地。要改变急功近利的观念，从大局着眼，从长远着眼，杜绝越权审批、贪大求全、乱占土地的建设项目；加强能源技术开发及其成果转化，减少废弃物排放量；加强水资源管理及其合理开发利用，解决北方城市存在的水资源严重匮乏问题。为此，在规划中，要努力降低用水量；提高水的重复利用率；大力开发净水新技术，使水资源得到新的补充。并且确定城市产业结构调整的新思路，培育和促进城市中新兴产业的发展。加速工业结构生态化建设。
最后，历史的回味告诉我们：规划不是制定终极状态的蓝图，而是一个连续不断的过程，是一种对城市的不断地认识、控制和管理的过程，以便不断追求正确的发展方向和发展步骤。北京是千年古都，是遵从中国古代哲学思想，按照详细的城市规划，逐步建立起来的一座伟大的城市。梁思成称之为“世界都市计划的无比的杰作”。同时，北京又是一个年轻的城市，北京作为有12亿人口的中国首都，目前正在全球化的进程中向国际性大都市迈进。今日，首都的发展迫使我们改变过去规划思想及设计思想，从单纯的物质建设、政治需要、观赏艺术转变为追求人与大自然和谐统一及满足人的多方面要求的综合场所。在科技迅速发展的新的历史条件下，当今城市规划已采用了许多复杂的新技术，如系统科学、运筹学、投入产出技术、电子计算机和遥感遥测等。这必然使首都城市规划不断完善，使古老的北京与现代化同步，使未来的北京更加兴旺发达。

注释
[1]北平市秘书厅编印：北平市政报第4号，1949年8月1日。
[2]刘秀峰：大力加强基本建设工作的领导，1952年10月30日。
[3]《北京市政报》第2卷第3期。
[4]中共北京市委关于改进北京市房屋建筑问题的意见，1954年11月23日。
[5]齐燕铭整理：国家计委党组、国家建委党组座谈改进北京市房屋建筑问题的意见，1954年12月22日。
[6]《建国以来刘少奇文稿》第一册，第17、26页，中央文献出版社1998年出版。
[7]中共中央文献研究室编：《刘少奇年谱（1898-1969》下卷217-221页，中央文献出版社1996年版。
[8]《1949-1952中华人民共和国经济档案资料选编。基本建设投资和建筑业卷》，第596-597页，中国城市经济社会出版社1989年版。
[9]傅守彬：中国城市建设切莫走入误区，载1999年3月11日《经济日报》。
[10]参见《1949-1952中华人民共和国经济档案资料选编。基本建设投资与建筑业卷》第638页。
[11]国家计委党组、国家建委党组关于首都人口规模问题的请示，1955年12月12日。
[12]1970年北京市总人口770万人，1978年北京市总人口872万人，其中农业人口393万人，非农业人口479万人，据国家统计局国民经济核算司编：《中国国内生产总值核算历史资料》东北财经大学出版社1997年版，国家统计局编：《改革开放17年的中国地区经济》（电子版）。

来源：《城乡建设》2001年第8期