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| | | □ 魏殿金 1950年6月17日，中华人民共和国中央人民政府政务院发布了《关于救济失业工人的指示》，同时批准公布了《救济失业工人暂行办法》，同日中国共产党中央委员会也向各级党组织发出了《中共中央关于救济失业工人的指示》。这些文件颁行标志着新中国初期的失业工人救济制度正式建立。1950年11月21日《中共中央关于失业救济问题的总结及指示》对《救济失业工人暂行办法》规定的救济范围进行了调整，进一步完善了失业工人救济制度。 学术界已往的研究成果对该项制度所规定的救济范围、救济机构及程序、救济基金、救济办法以及作用论述颇详，但对救济范围、救济金来源、救济方法确定的具体原因及存在的问题则鲜有涉及，本文拟对此试做评析。 一、救济范围 1.救济范围 新中国初期的失业人口，按照失业的时间分，由两部分构成：一是在解放前就已失业者，二是解放后新增加失业者。 《救济失业工人暂行办法》确定的救济对象范围仅仅是解放后失业的贫困者，其第三条规定：“救济范围，原则上暂以原在各国营、私营的工商企业与码头运输事业中工作的工人和职员以及从事文化艺术教育事业的工作人员，在解放以后失业，现在尚无工作或其他收入者为限。在解放以前失业的职工，如有特殊困难请求救济者，须经各地失业工人救济委员会的批准。”① 2.救济范围选定的原因 救济范围以“解放”这一时间点为界标作出了取舍：选择了解放后失业工人和职员，排除了解放前失业的工人和职员。这种制度安排，显然更多的是出于政治的考量而作出的。 “解放”是新旧政权更替的时间点，失业是在解放前还是在解放后，失业的直接原因不同，应该承担直接责任的政府不同，给现政权带来直接政治危害和负面影响不同。 就解放前的失业者言，造成他们失业的直接原因则是国民党政权的腐败无能、漠视民生。对于他们的失业和由此带来的生活困难和痛苦的直接责任，应由国民党及其政府承担。但对解放后的新失业者来说，造成他们失业的直接原因则主要是：新政权为实现半殖民地半封建社会经济向新民主主义社会经济的转变，依靠强大的政治攻势和行政强制手段而进行的国民经济结构改组（调整）。政务院在《关于救济失业工人的指示》指出： 由于帝国主义的长期侵略与国内反动势力的长期统治，使中国经济遭受了重大的破坏，农村日益贫困破产，民族工业不仅不能发展，而且日益衰落，因而造成了城市中的广大失业群。解放战争胜利以后，除东北地区由于完成了土地改革，努力经济建设，已表现出新民主主义经济的正常发展外，关内广大地区，因美帝国主义直接支持的蒋匪残余肆行长期封锁与不断轰炸，加重了工商业的困难。同时，那些过去专供地主、官僚资产阶级荒淫享乐的工商行业，随着反动统治阶级的崩溃，趋于不可避免的没落。农民购买力又因长期战争与去年部分地区遭受灾荒的影响，大为降低。此外，人民政府最近几月来，在财政经济方面进行了若干重大措施，虽然扭转了12年来使广大人民遭受莫大损害和痛苦的通货膨胀的局面，使物价趋于平稳；但同时也带来了暂时的市场停滞和工商业凋疲，甚至关厂停业的现象，某些原来从事投机买卖的工商业，一时转不过来更无法维持。所有这一切使得某些城市中，尤其是上海、南京、武汉、广州、重庆等城市中发生了相当严重的工人失业现象。② “让人民过上幸福生活”，这是中国共产党领导人民推翻国民党政府所许下的一个庄重的诺言，也是推翻国民党政府的一个重要理由。革命胜利了，新中国建立了，他们却因国民经济结构改组而失业加身，因失业而生活困苦，“以喝粥汤度日者已是极普遍的现象，而以豆渣、豆饼、糠秕、野菜充饥者已日有增加。因无力负担房租而遭房东驱逐退租者到处可闻，”③甚至绝望自杀。于是，不满、不安的情绪在滋生，加之美蒋特务的乘机挑拨，中国共产党和人民政府成为他们不满、怨恨、攻击的直接对象。1950年4月14日《中共中央关于举行全国救济失业工人运动和筹措救济失业工人基金办法的指示》就指出了这种形势的严峻性和政治危害性④： 失业工人的生活极为困难，已连续发生因生活无出路而自杀的现象，同时也就发生了一些不满的情绪。美蒋特务分子乘机造谣煽惑，企图挑拨工人群众来反对我们，在个别地方已有部分工人受其欺骗煽惑反对工会,殴打我们干部的事实，这是异常严重的问题。如果我们不能稳定工人群众的情绪，争取工人群众对我们的坚决无保留的拥护，将会造成我们在城市工作中的重大困难,甚至可以动摇到城市中人民政权的基础。 解放后因国民经济改组而失业的工人的不满情绪，引起党和政府的注意和重视，决定通过救济来消除他们的不满，获得他们的拥护，根除负面的政治影响，稳定社会秩序，巩固新生的人民政权。毛泽东在中国共产党第七届中央委员会第三次全体会议上，为消除解放后失业工人的不满并争取获得他们的拥护，开出的良方就是：“我们要合理地调整工商业，使工厂开工，解决失业问题，并且拿出二十亿斤粮食解决失业工人的吃饭问题，使失业工人拥护我们。”⑤ 为了凸显中国共产党和人民政府对失业工人生活困难的关切和重视，将失业工人救济从一般社会救济中分离出来，制定了专门法规、设立了专门机构和专项基金，建立起救济失业工人的专项制度。 3.存在的问题 按照社会救济的一般原理，救济范围的确定应该依据贫困的程度，在政府财力有限而不能对现存的所有贫困者全部予以救济的情况，也应该优先救济生活最贫困者。《救济失业工人暂行办法》在政府财力有限而不能全部予以救济的情况下，不是按照失业者的贫困程度而是按照失业者的失业时间，以“解放”这一时间点为界标作出了取舍。解放前的失业者同样是新中国的公民，同样是生活困难的失业者，甚至因失业时间长生活更困难，只因是失业在解放前就被排除在失业工人救济范围之外，这在一定程度上违背了社会救济的“救贫济困”本义，违背了社会公平。 解放前的失业者自然会感到是受歧视，感到不公平，也难免就会有怨言。1950年8月30日中共上海市委呈送的《关于上海失业工人救济工作情况报告》中就指出：“解放前失业的工人，则因受救济待遇限制，怨言很多。”1950年9月9日，毛泽东对此给李立三的批示：“请考虑发一通知，叫各地调查解放前失业工人究有多少，以便考虑包括这批失业工人的救济问题。我意只要有可能，他们是应当救济的。如果不太多，譬如说只有几十万人，是可以考虑救济的。”⑥1950年11月21日《中共中央关于失业救济问题的总结及指示》明确指示：“救济范围，原定以解放后失业者为限，使一些解放以前失业的工人，因得不到救济而发生不满。现在决定改变这一点，即现在所有失业的工人职员及失业知识分子，除特务分子及反动有据者外，不问从什么时候起失业，均一律予以救济。”⑦ 二、失业救济基金的来源 为凸显党和政府对失业工人生活困难、痛苦的关心和重视，将失业工人的救济从以前与城市贫民混同一起的一般社会救济分离出来，设立了专项救济基金。《救济失业工人暂行办法》规定该项基金收支分开、专款专用：“救济基金的支配和使用，由失业工人救济委员会决定之，不得移作救济失业工人以外的其他用途。”⑧ 1.救济基金来源 救济基金的来源，《救济失业工人暂行办法》第六条规定有三：“（一）凡举办失业工人救济的城市中，所有国营、私营的工厂、作坊、商店的行政方面或资方，均须按月缴纳所付实际工资总额百分之一。上述各种企业及码头运输等事业的在业工人和职员，亦应按月缴纳所得实际工资百分之一，作为救济失业工人基金；（二）中央人民政府与地方人民政府拨给的救济基金；（三）各界自愿捐助的救济金。”⑨ 中央人民政府政务院发布《关于救济失业工人的指示》，决定从1950年度国家财政概算预备费项内拨出4亿斤粮食作为救济失业工人基金。同时要求各“地方人民政府亦应设法拨出一部分资金作为救济失业工人之用”，但是没有明确数额或比例，⑩各地方政府一切视各地临时的财政及失业状况而定，财政拨款或有或无，或多或少，并不稳定。 “各界自愿捐助的救济金”，这一基金来源同样是不稳定，既要出于捐助者的自愿，又要视捐助者自身的经济状况而定。最大规模的捐助是1950年4月中旬至7月7日止，由中华全国总工会发动的全国性的救济失业工人的捐献运动，共募集捐款312.854亿余元，其中289.937亿余元分拨给各地（主要是大城市）作为紧急救济失业工人之用。{11}此外的捐助都是零星的、小额的捐助。 各地救济基金主要的、稳定的、经常的来源是《救济失业工人暂行办法》规定的第一项来源，即：“凡举办失业工人救济的城市中，所有国营、私营的工厂、作坊、商店的行政方面或资方，均须按月缴纳所付实际工资总额百分之一。上述各种企业及码头运输等事业的在业工人和职员，亦应按月缴纳所得实际工资百分之一，作为救济失业工人基金。” 按照社会救济的一般理论，社会救济由政府（国家）举办，政府（国家）财政应当承担全部至少是主要的责任。但在《救济失业工人暂行办法》这种基金来源的制度安排中，却是由企业和在职职工承担主要经费，政府（国家）却是处于辅助的地位。如，北京市“自1950年2月至1954年底，全市共收入失业救济基金1718.7亿元（旧币），其中政府拨款补助115亿元，征收1550亿元，其他收入53.7亿元。”{12}天津市1950年6月至12月的救济金收入也主要是来自于向劳资双方征收的救济金。{13} 北京、天津因是失业问题比较严重的大城市，属于国家财政重点照顾的对象，政府拨款在整个救济基金的比重尚且如此，其他中小城市的情况可想而知。 向劳资双方征缴失业救济基金，虽无“税收”之名，但有“税收”之实，实际是一种变相的税目。这实为政府的无奈之举：失业工人的不满、怨恨急需用救济来消除，但国家财政又极度困难而无力承担全部救济经费，同时又不愿直接增设税种。 2.存在的问题 按照中央人民政府政务院发布《关于救济失业工人的指示》规定：中央政府拨出作为救济失业工人基金的4亿斤粮食，不是按固定的数额或比例分配给各市使用，它承担的只是“补差”作用：各市救济失业工人所需资金与自筹救济基金之间的差额，但也不是全部差额： 目前失业现象最为严重的上海、南京、武汉、重庆、广州五城市应即组织救济失业工人委员会和失业工人救济处，拟定救济计划和预算，报告本院批准实行。所需救济金额，除各该市自行筹措者外，由中央人民政府指定的救济失业工人基金中拨款支付之。其他城市必须举办失业工人救济者，均应根据本指示第二项所述的原则{14}自行筹措救济基金，有不足时，报请本院批准后，得酌量拨款补助之。{15} 正因为中央政府财政拨款设立的救济基金承担着“补差”的任务，向各地拨付没有规定固定的数额或比例，有机可乘，《中共中央关于失业救济问题的总结及指示》就指出：“有些城市，为了争取多领救济粮，将失业工人的数字以少报多，所作的各种救济计划也不切合实际，这就使中央在审核预算及掌握失业工人情况上发生困难。”{16}如，1950年7月中旬，山东省各地政府“因财政拮据无力拨款”，把半失业、将要失业的人口（且是高估的数字）都算作失业人口报省劳动局，省劳动局“在综合各地救济计划在救济预算中时亦未加以详细研究，乃就编制第一次全省救济失业工人的预算，分报中央劳动部和华东劳动部，请求中央补助本省失业工人救济粮小米二千五百多万斤。”{17} 因其无“税收”之名，对违规不缴者也无相应的处罚规定。因此，如数足额的征缴，难度极大。如，山东省自1950年7月实施失业工人救济办法，一年来“除烟台外，各地征收救济基金的成绩都很差”。{18}1950年12月《天津市失业工人救济委员会工作总结》指出，天津市1950年6月至12月共7个月，“按照本会预算，劳资双方每月可征缴十亿元，七个月应收缴七十亿元，实际征收了六十三亿余，尚差七亿余元。基本原因：除了劳资双方对此事认识不够外，主要是大家感觉一月一征太麻烦；再者大家感觉缺乏惩罚办法，所以有的人见到别人不缴没有事，于是自己也不积极缴纳了。”{19} 因此，《中共中央关于失业救济问题的总结及指示》强调今后应注意的问题之一便是：“要按照政务院发布的指示，切实向企业行政方面或资方及在业工人，征收失业救济金，纠正过去有些城市在这个问题上的放任态度及专门依靠中央拨发救济粮的错误想法。”{20} 三、救济方法 1.以工代赈为主的方针 救济方法（救济金用途）有五：以工代赈、生产自救、转业训练、帮助回乡生产、发放救济金。《政务院关于救济失业工人的指示》及《救济失业工人暂行办法》规定的基本方针、原则是：“救济失业工人，应以以工代赈为主，同时采取生产自救、转业训练、帮助回乡生产及发放救济金等办法。”{21}《救济失业工人暂行办法》对每种方法的待遇标准作了明确的规定。 这种救济方法的制度安排，强调放赈与生产结合，反对单纯发放救济金；强调被救济者自食其力，反对“依赖救济”的思想。因而，在实施救济的过程中，单纯领取救济金者在整个被救济者所占比重极小。从《救济失业工人暂行办法》实施至1950年12月止，全国采取各种办法救济失业工人总计789937人，“介绍就业、还乡生产、以工代赈、生产自救、转业训练占百分之八十六，而单纯救济的仅占百分之十四。”{22} 2.制度安排的原因 这种制度安排的目的，按照《政务院关于救济失业工人的指示》的说法是：“救济办法，应以以工代赈为主，而以生产自救、转业训练、还乡生产、发给救济金等为补助办法，以求达到救济金的使用既能减轻失业工人的生活困难，又有益于市政建设的事业。”{23}但也不可否认政治因素起了一定的作用：失业者有事可干、有组织可归，便于管理和思想政治教育。无事可干、无组织可归的人，极容易成为社会不安定的因素。早在1950年5月13日《周恩来关于救济失业工人办法给上海市人民政府的复示》就针对上海失业工人临时救济计划中的问题指出：“你们所提的办法对于两三个月以上的长期救济，应用以工代赈(如修筑公共工程等)为主要方向。因救济太少，无法解决工人的困难，且很多工人无事做，即令有饭吃也可能闹乱子。又，发救济粮平均每人连家属在内月需粮八十斤至一百斤，若以工代赈，每人每月有粮一百五十斤亦可够了，在经济上增加不至太多，而能使工人有工做，又可藉此修整一些必要的工程，是一举两得的办法。”{24} 3.存在的问题 这种制度安排强调以“以工代赈”为主、防止单纯“赈济”，对于单纯发放救济金做了严格限制，在实际执行过程中不可避免的存在：“有的为了以工代赈，作了一些没有必要的工程。更有个别城市，把救济粮放在仓库里发不出去,以至发生腐烂”等现象。{25}如，天津市失业工人救济委员会以“失业工人有活干能赚工资，总比闲着发救济金强”为出发点，举办了以工代赈修建郊区土路：“天津的道路，除一小部分为土路外，大部分皆为洋灰及柏油的高级路面，失业工人从事整修道路的以工代赈工程，因为失业工人的技术条件不够，而且工料费的规定不能超过工资的百分之二十的关系，所以不能担任修理高级路面，在五○年八月底，市区的土路整修以及其他工程，已容纳失业工人三千余名，而达到了饱和程度，但当时登记的以工代赈而未上工的失业工人尚有六千人，这些人急待上工，但又不能担任技术性的工程，而当时市建设部门又无计划出来其他工程，在迫不及待的情况下，就想出了修建郊外土马路的办法，工程未及竣工，又接到其他任务，因此半途停工。即使完工，因系用土垫修，路面亦不会维持过久。”{26} 总之，新中国初期的失业工人救济制度设计上存在着一定的缺陷，但瑕不掩瑜，它将失业工人救济从一般社会救济中分离出来，设立了专门机构和专项基金，凸显了中国共产党和人民政府对失业工人生活困难的关切和重视，对减轻失业工人的生活困难和痛苦、安定失业工人的情绪、稳定社会秩序、促进国民经济的恢复和发展、巩固新生的人民政权，都发挥了积极的作用和影响。 ①②⑧⑨⑩{15}{21}{23}中央人民政府法制委员会：《中央人民政府法令汇编（1949年-1950年）》，法律出版社1982年版，第625、621、625～627、626、623、624、623～625、623页。 ③新华社：《上海总工会致函全总向全国工人弟兄呼吁互助救济沪失业工人》，《人民日报》1950年4月17日。 ④⑥⑦{16}{20}{21}{24}{25}《建国初期社会救济文献选载》，《党的文献》2000年第4期。 ⑤毛泽东：《不要四面出击》，《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第23页。 {11}《全总结束救济失业工人捐款收支概况同时列表公布》，《人民日报》1950年12月1日。 {12}北京市地方志编纂委员会：《北京市志·综合经济管理卷：劳动志》，北京出版社1999年版，第25页。 {13}{19}天津市失业工人救济委员会：《天津市失业工人救济委员会工作总结》，《天津政报》1951年第20期。 {14}文中所称“本指示第二项所述的原则”系指：“凡举办救济失业工人事业的地区，所有国营、私营的工商企业的行政方面或资方及所有在业工人和职员，均应按月缴纳一定的失业救济金，其数额在救济失业工人办法内规定之。同时，地方人民政府亦应设法拨出一部分资金作为救济失业工人之用。” {17}{18}山东省人民政府劳动局：《关于本省一年来救济失业工人的工作总结》，《山东政报》1951年第1期。 {22}毛齐华：《一年来救济失业工人工作的成就》，《人民日报》1951年5月1日。 {26}天津市失业工人救济委员会：《天津市失业工人救济委员会一年来工作总结》，《天津政报》1951年第28期。 （作者单位：南京财经大学马克思主义学院 江苏 南京 210003） |
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发表于 2011-12-18 14:57:01