王汉斌谈我國選舉制度的重要改革

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王汉斌谈我國選舉制度的重要改革


編者按：1982年、1986年、1995年和2010年，全國人大及其常委會四次對選舉法和地方組織法進行了修改，對選舉制度作了一系列重要改革和規定，包括實行差額選舉，把直接選舉人大代表的範圍擴大到縣一級，適當減少代表人數，規範代表名額，改革農村和城市每一代表所代表的人口數不平等的制度等。這是我國政治體制改革的重要內容。王漢斌同志主持了前三次選舉法和地方組織法的修改。本刊特約記者對他進行了專訪，請他介紹了選舉法和地方組織法的一些修改情況。
　　
　　實行差額選舉
　　
　　
　　記者：選舉是人民當家做主的基本權利，是人民代表大會制度的基礎。您主持了1982年、1986年和1995年三次對選舉法和地方組織法的修改。請談談我國選舉制度有哪些重要改革和規定?
　　王漢斌：在選舉制度改革進程中，影響最大、爭論也最激烈的是差額選舉。1953年制定的選舉法，沒有規定差額選舉，實行的是等額選舉。這是照抄蘇聯的辦法，弊端很多。1979年重新修訂選舉法和地方組織法時，程子華同志最先提出差額選舉的問題。民政部起草的選舉法規定，黨派團體可以聯合或單獨推薦代表候選人，任何選民或代表有三人以上附議也可以推薦代表候選人，黨派團體提名的候選人不能超過應選人數。這次修訂選舉法和地方組織法，第一次規定差額選舉人大代表和地方國家機關領導人員。
　　1980年，黨的十一屆五中全會通過的《關於黨內政治生活的若干準則》，規定黨內選舉應實行候選人多於應選人的差額選舉辦法，或者是採用差額選舉的辦法産生候選人作為預選，然後進行正式選舉。黨內和人大都這樣規定，是我們黨和國家總結歷史經驗，對選舉制度進行的一項重大改革。實踐證明，實行差額選舉，有利於選舉人根據自己的意願行使民主權利，有利於發揚民主，也有利於對幹部的監督。
　　但是，各地黨委紛紛提出意見，不同意差額選舉。1982年修改選舉法和地方組織法時，雖然繼續規定對人大代表和地方國家機關領導人員要實行差額選舉，但規定比較原則，即一般要實行差額選舉，可以通過預選採用候選人數多於應選人數的辦法確定正式候選人，在正式選舉時可以差額選舉，也可以等額選舉。事實上各地在正式投票時還是實行等額選舉。1983年春，廣西壯族自治區人大選舉全國人大代表時，主席團把代表提的候選人全部勾掉了，提交大會選舉的候選人名單都是主席團提出的。一些代表向全國人大常委會反映這個問題。習仲勳同志同楊尚昆、彭衝同志研究，認為廣西的做法不妥，代表提出的候選人不列入候選人名單是違法的。習仲勳同志親自給區委書記打電話，批評他們的做法違法，要求他們糾正。
　　1986年修改選舉法和地方組織法時，圍繞要不要實行差額選舉，爭論很大。據説中央開會時有60多位中央委員發言不同意差額選舉，一些省市區黨委負責同志也不贊成差額選舉，認為差額選舉打亂了他們安排幹部的格局，不利於黨的領導。彭衝同志主持召開座談會，較多的意見認為等額選舉可以保證黨委或者上級提名的候選人當選，但是，如果多數或者大多數代表不贊成，也一定要保證當選，就有問題。差額選舉有利於選出群眾比較滿意的人選，對激勵當選的人做好工作，努力貫徹黨的路線方針政策有積極作用。
　　1986年12月通過的關於修改選舉法和地方組織法的決定，刪去了關於預選的規定；明確規定人大代表和地方國家機關副職領導人員必須差額選舉産生，並規定了差額比例，對正職領導人員的規定則比較靈活，即如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉。
　　記者：1987年至1988年上半年進行的換屆選舉，各地認真執行修改後的選舉法和地方組織法，在實行差額選舉方面邁出了新步伐。在這之後，圍繞差額選舉的爭論是否減少了?
　　王漢斌：這時各地對人大代表實行差額選舉容易接受，也能辦到。爭論最大的是政府副職領導人員要不要差額選舉的問題。
　　憲法和地方組織法規定，地方各級政府正、副職領導人員由本級人大選舉産生。有些同志(主要是地方黨委和政府的同志)主張政府副職領導人選改由正職領導人員提名，本級人大決定任命，改變副職領導人員實行差額選舉和代表聯名可以提出候選人的辦法。主要理由是：(1)憲法規定，國務院實行總理負責制，國務院副總理和其他組成人員由總理提名、全國人大決定任命；地方各級政府也是實行省長、市長、縣長、鄉長負責制，地方各級政府副職領導人也應由正職提名、本級人大任命。(2)副職領導人員實行差額選舉，代表10人以上聯名可以提出候選人，難以保證黨委推薦的人選全部當選，有可能打亂黨委經過反覆研究配備的領導班子的合理結構。
　　有些同志(主要是地方人大的同志和代表)主張維持現行做法不變。主要理由是：(1)從1954年以來，地方各級政府正、副職領導人員一直由本級人大選舉産生，副職領導人選從來不是由正職領導人提名，這同國務院副總理和其他組成人員一直由總理提名是不同的。(2)這幾年地方各級政府副職領導人員實行差額選舉，代表10人以上聯名可以提出候選人，人大代表和群眾是滿意的，認為這是發展社會主義民主的一個重要步驟。(3)從上次換屆選舉的結果看，黨委推薦的政府副職領導人當選的是大多數，省級佔98％強；代表聯名提出的候選人當選的很少，省級只佔2％弱，總的是保證了黨委推薦的人選當選，個別由代表聯名提出的候選人當選，實際上是對黨委推薦人選的補充，對發展社會主義民主還是有好處的。
　　上述兩種意見，我們傾向於後一種意見。是否改變地方各級政府副職領導人員産生辦法，核心問題在於是否堅持實行差額選舉的原則。我們認為，地方人民政府副職領導人員改由正職領導人提名，雖然也是可以考慮的，但是這幾次換屆選舉的實踐表明，實行差額選舉，讓群眾和代表在選舉中有民主選擇的餘地，適應了發展社會主義民主的需要，效果是好的。因此，憲法和地方組織法規定的地方各級政府副職領導人員的現行選舉制度還是以不變為好。我們將上述意見報告中央，中央同意不作改變。
　　記者：1995年修改選舉法和地方組織法時，在差額選舉問題上還有哪些爭論?取得什麼進展?
　　王漢斌：除上面講的政府副職領導人員要不要實行差額選舉外，還涉及兩個重大問題：
　　一是政府正職要不要規定差額選舉?1986年修改選舉法和地方組織法時，考慮到正職候選人不大容易提出來，作了靈活規定。而在實際選舉中，許多地方都有代表提出了候選人，甚至還出現了兩個省黨委提名的省長候選人沒有當選的情況。有的地方提出，這樣選舉，臨時換了黨委提出的候選人，整個工作都受影響。當時彭衝同志主持，與中組部一起研究，提出一個辦法，就是如果提出候選人，就做候選人本人的工作，要候選人請求不提名他做候選人，代表尊重本人意見，就解決了另提候選人的問題。
　　1995年修改選舉法和地方組織法時，有關部門提出將正職領導人員的選舉修改為：縣級以上地方人大常委會主任、政府正職領導人實行等額選舉。我們研究後認為，現行地方組織法已經考慮到正職選舉的重要性和特殊性，對正職選舉作了靈活規定。這樣規定既照顧到了現階段的實際情況，也考慮到了進一步發展民主的需要。從實際情況看，縣級以上地方各級人大常委會主任、政府正職領導人的選舉，絕大多數因提不出差額，實行的是等額選舉。差額選舉是黨的十一屆三中全會以來一直堅持的，各方面反映很好，是發展社會主義民主的好形式。在徵求修改意見中，各級地方人大都贊成堅持差額選舉。在向中央彙報選舉法和地方組織法修改時，中央領導同志説：既然原來的規定比較靈活，並不是要求非差額不可。另外，整個人事安排確需某人當省長，也可以通過做工作來實現，還是有靈活的餘地。因此，原則上維持了原來的規定。
　　爭論的另一個問題，也是與差額選舉有密切關係的問題，即人大代表聯合提名候選人的問題。由於實行差額選舉，有的主席團提名的候選人落選，代表聯合提名的候選人當選。於是一些地方黨委、政府的同志要求取消關於代表10人聯合提名候選人的規定，而地方人大同志認為，代表10IL聯合提名，是代表的民主權利，是社會主義民主的重要體現，是社會主義民主政治制度的發展。徵求意見時，各地人大代表都提出要堅持代表聯合提名制度，但對聯合提名人數可以研究作一些改變。經反覆調查研究，作了一些修改，主要是考慮各級人大代表的人數不同，各級人大代表提出候選人的聯合人數也可以有所不同，所以作了不同規定：省30人聯名、設區的市和自治州20)k聯名、縣鄉10人聯名。
　　實踐中發現，有的地方規定代表聯名，限制在代表團的範圍內，不能跨代表團聯名，説這是“串聯”，是“非組織活動”。這是不對的。需要明確，既然允許代表聯名，就可以跨代表團聯名，可以在整個人大代表的範圍內聯合提出。這次修改地方組織法，對這個問題作了明確規定：不同選區或者選舉單位選出的代表可以醞釀、聯合提出候選人。
　　還有一點需説明，無論是主席團還是代表聯合提名，都不要超過應選名額。有的同志擔心這樣規定提不出差額。從歷次換屆選舉看，只要放手發揚民主，讓大家敞開提名，副省長也好，人大常委會副主任也好，差額是能夠提出來的。

　　縣級以下人大代表的直接選舉

　　記者：我國人大代表的選舉為什麼要採取直接選舉和間接選舉兩種方式呢?
　　王漢斌：1953年制定的選舉法規定，省、縣和設區的市的人民代表大會代表由下一級人民代表大會選舉産生；鄉、鎮、市轄區和不設區的市人民代表大會代表由選民直接選舉産生。1979年修訂的選舉法，把直接選舉人大代表的範圍擴大到縣一級。這是發展社會主義民主邁出的一個重大步驟。當時民政部一位副部長還提出把直接選舉的範圍再擴大，比如擴大到省、設區的市。我們研究認為，暫時不好再擴大了。這是因為我們的具體國情，我國有民主黨派、社會知名人士、婦女、少數民族等，都要在人民代表大會中有一定比例的代表，直接選舉很難做到這一點。我跟外賓談話時就講這個道理：為什麼要間接選舉?就是為了照顧方方面面。
　　史達林説的選舉的四原則——普遍、平等、直接、無記名投票，我認為還是對的。直接選舉是今後發展的方向，我們也要逐步擴大直接選舉的範圍。
　　現在我國國家機關領導人員都是經本級人民代表大會選舉産生的，也都屬於間接選舉。楊尚昆同志擔任國家主席時，不止一次地跟我講，你想辦法把國家主席改為直接選舉。我説，這個事情我辦得了嗎?
　　記者：我們注意到，1983年3月全國人大常委會通過了關於縣級以下大代表直接選舉的若干規定。當時為什麼要專門作出這樣一個規定?
　　王漢斌：直接選舉人大代表的範圍擴大到縣一級，操作起來是有難度的。1980年和1981年在全國範圍普遍進行了縣級以下人大代表的直接選舉，實踐中提出了一些新的問題，要求作出法律規定。當時民政部一再提出修改選舉法，制定全國統一的選舉法。我們研究認為，這些規定基本上都是有關縣級以下直接選舉的問題，全國和省、自治區、直轄市以及自治州、設區的市人大代表選舉中的問題，選舉法已有規定。所以這部分規定不一定放在選舉法裏，可以另外制定一個關於縣級以下人大代表直接選舉問題的規定。這個規定是我在1982年起草的，當時憲法修改草案還沒有通過，鄉政府尚未建立，對鄉級選舉還不能作出法律規定，所以留在第二年3月即新憲法通過後的第一次全國人大常委會審議通過的。
　　這個規定解決了縣級以下人大代表直接選舉的許多問題。首先，規定縣、鄉設立選舉委員會主持直接選舉工作。縣選舉委員會受縣人大常委會領導，並指導鄉選舉委員會工作。選舉委員會的主要職權是：(一)主持本級人大代表的選舉；(二)進行選民登記，審查選民資格，公佈選民名單；受理對於選民名單不同意見的申訴，並作出決定；(三)劃分選區，分配各選區應選代表的名額；(四)根據較多數選民的意見，確定和公佈正式代表候選人名單；(五)規定選舉日期；(六)確定選舉結果是否有效，公佈當選代表名單。
　　其次，規範了選區劃分。過去對選區劃分不規範，多少人選一名代表，沒有一定的準則。這次規定，選區的大小，應按照每一選區選一名至二三名代表劃分。1953年選舉法是按單位和居住地區來劃分選區的，重點是按單位。1986年修改選舉法時，覺得按單位有問題，所以強調按地區劃分選區，規定中把居住地區放在前面。實踐中，在縣級人大代表換屆選舉時，有些地方比較重視按單位劃分選區。有的一個很小的單位，特別是縣直機關，也選一名縣代表，而有的街道選區，人數很多也只選一名代表，兩者很不平衡。因此，在1995年修改選舉法時，強調城鎮各選區每一代表所代表的人口數應當大體相等，不能相差太懸殊。比如城鎮測算下來2萬人選一名代表就按2萬人劃一個選區。不能有的1000人是一個選區，有的幾萬人是一個選區。這樣不行。
　　從世界各國的情況來看，選區都是按照居住地區來劃分的，很少有按單位劃分的。按單位劃分是我們從産業工人按工廠單位選舉來考慮的，真正講還是應當按居住地區來劃分選區。當然，大的單位，夠選舉一名代表的人口數，也可以單獨劃分一個選區。
　　第三，關於選民登記，選舉法對什麼人有選舉權，什麼人沒有選舉權已經作了規定。但是，對被羈押正在受偵查、起訴、審判的，受刑事處罰而沒有附加剝奪政治權利的，以及正在被勞動教養和受拘留處罰的人，因為他們的人身自由受到不同程度的限制，是否可以行使選舉權利，選舉法沒有具體規定。在實際執行中，各地除對被勞動教養的和受拘留處罰的人做法不大一致外，對其他幾種人都是暫停行使選舉權利。當時我們覺得過去都是這麼辦的，還得維持這個辦法。胡喬木同志不同意，他説憲法沒有可以暫停選舉權的規定，這樣做不符合憲法。我陪南斯拉伕代表團去杭州時，到彭真同志那裏去彙報。他想了兩天，説：喬木同志的意見是對的，憲法沒有暫停行使選舉權的規定，所以不能這樣做。這次規定：因反革命案或者其他嚴重刑事犯罪案件被羈押，正在受偵查、起訴、審判的人，經檢察院或法院決定，在被羈押期間停止行使選舉權利；檢察院或法院沒有決定停止選舉權利的，則准予行使選舉權利。上述規定對過去的實際做法有較大的改變。
　　還有，對人與戶口不在一地的公民參加選舉問題作出了規定。如選民在選舉期間臨時在外地勞動、工作或者居住，不能回原選區參加選舉的，可以委託其他選民代為投票；多年居住外地，但沒有轉出戶口的，在取得原選區選民資格證明後，可以在現居住地的選區參加投票。這就保障了這一部分公民能夠行使選舉權利。
　　1986年修改的選舉法還規定，經登記確認的選民資格長期有效，不再每次換屆選舉都普遍辦理登記手續。
　　第四，關於代表候選人的提出，規定每一選民推薦的代表候選人的名額，不得超過本選區應選代表的名額。選民和各政黨、各團體推薦的代表候選人都應當列入候選人名單，選舉委員會不得調換或者增減。如果提出的候選人過多，需要經過選民醞釀、討論、協商後，根據較多數選民的意見確定正式代表候選人。
　　記者：您認為搞好縣鄉直接選舉的關鍵是什麼?
　　王漢斌：縣鄉直接選舉工作是關係廣大人民行使當家作主的民主權利和加強地方政權建設的大事。搞得好不好，關鍵在於選舉工作是否充分體現和發揚社會主義民主，充分發動群眾，真正尊重選民的意志，保障他們選舉的民主權利。
　　1986年底縣鄉換屆選舉中，有一些地方沒有注意嚴格依照選舉法辦事，發生了一些問題，如領導或上級指定候選人、強迫群眾投票，硬性規定代表構成和各種代表比例，指定某一選區必須選出某一特定的民族、性別、職業、成分的代表等，引起一些幹部、群眾和學生不滿，有的地區部分大專院校的少數學生貼出大字報，對正在進行的換屆選舉工作提出意見。中共中央和全國人大常委會對此很重視，12月25日以中共中央辦公廳和全國人大常委會辦公廳名義聯合發出關於縣鄉兩級換屆選舉工作一些問題的緊急通知。同時，胡啟立同志讓我就縣鄉兩級人大代表直接選舉問題答記者問，稿子是啟立同志親自審定的。12月28日，《人民日報》刊登了這篇答記者問。我強調，在縣鄉換屆選舉中，各政黨、團體可以聯合或單獨推薦代表候選人，選民10人以上聯名也可以提出候選人，有的選民願意當候選人的可以經由選民10人以上聯合提出，不得採取由領導或上級指定候選人、強迫群眾投票的做法，也不得拒絕將選民依法提出的候選人列入初步候選人名單。對需要照顧的各方面的代表，可以由各政黨、團體聯合或單獨提名，但仍應尊重選民意願，經選民充分醞釀、討論、協商，獲得多數選民同意才能列入正式候選人名單，不能要求保證當選，也不能硬性規定代表構成或各種代表比例，不能指定某一選區必須選出某一選定民族、性別、職業、成分的代表。
　　記者：在修改選舉法和地方組織法過程中，還提出了縣鄉政權任期由三年改為五年的問題。當時對這個問題是怎樣考慮的?
　　王漢斌：1987年至1988年上半年的換屆選舉中，提出了許多新的問題，其中一個問題是，縣鄉政權每屆任期是否要改為五年。
　　1990年底，全國人大常委會法工委、辦公廳會同中組部、民政部，到四川、湖南、湖北、吉林、江蘇、山東調查。總的來看，主張縣級政權任期由三年改為五年的意見比較普遍；對鄉級政權任期，許多同志主張由三年改為五年，但也有不少同志不贊成改。主張縣鄉兩級政權任期改為五年的主要理由是：(1)每屆任期三年，幹部“一年看，二年幹，三年等著換”，容易産生短期行為，工作缺乏長期打算，每次換屆選舉容易思想波動，影響工作。(2)三年換屆一次，選舉次數較多，每次要耗費大量人力、物力、財力，領導還要費很多時間和精力考察安排幹部。
　　這些問題是存在的，所提意見也是有道理的。但是，我們經過調查，反覆研究，感到延長縣鄉政權任期的問題還需要慎重考慮，主要有六點理由：第一，從歷史看，縣鄉兩級政權任期，新中國成立初期為一年，1954年憲法規定為二年(包括直轄市、設區的市也是二年)，1982年憲法改為三年，已經比過去延長了。第二，現行憲法規定，直接選舉産生的縣鄉兩級人大每屆任期三年，間接選舉産生的全國人大和省、自治區、直轄市、自治州、設區的市人大每屆任期五年，對直接選舉和間接選舉的任期作了不同的規定，是有道理的。主要是考慮縣鄉兩級政權管轄的範圍比較小，同群眾直接聯繫比較多，從發展基層直接民主、加強社會主義民主政治建設著眼，任期短一點，即縣長、鄉長的任期比總理、省長、市長的任期短一點是合適的。第三，所謂“一年看，二年幹，三年等著換”的説法，還需要全面分析。從實際情況看，絕大多數縣鄉幹部都在當地做過多年工作，對當坩情況比較熟悉，並不需要在當選後還要先看一年才能工作。現在縣鄉領導幹部變動頻繁，許多縣鄉領導幹部特別是鄉長、副鄉長，任職不滿三年，甚至只有幾個月即被調走，群眾反映“一千張選票，不如一紙調令”。還有，按照法律規定，縣鄉幹部每屆任期三年，並不是只能幹三年，而是可以連選連任的。現在換屆選舉幹部變動較大，主要是由於年齡關係，以及組織部門全面考慮人事安排、幹部交流的需要。第四，民主是要麻煩的，也是要花時間的。從實踐經驗看，每次換屆選舉，對一些幹部雖然會引起一些思想波動，但也是對幹部的一種壓力、一種動力，對幹部更好地重視群眾的要求和意見，努力做好工作，改進工作作風，密切同群眾的聯繫，都有促進作用；對廣大群眾來説，又是一次民主的實踐，對發展社會主義民主，增強人民群眾當家作主、管理國家事務的主人翁責任感，監督、促進政府改進工作，有著重要意義。第五，現在許多地方感到換屆選舉負擔較重，這是實際情況。這個問題可以通過簡化選舉程式，改進工作，適當加以解決。第六，民政部和不少同志不贊成把鄉級政權任期由三年改為五年，主要理由是鄉級政權同人民群眾的關係最直接，延長任期不利於群眾對鄉級政權的監督，對健全基層政權建設也是不利的。
　　我們將上述情況向中央寫了報告，提出的意見是：改變縣鄉兩級政權的任期，如果只是修改選舉法和地方組織法，可以考慮根據多數意見把換屆選舉期限由三年改為五年。問題是還需要修改憲法。修改憲法應該是理由很充分，非改不可的。我們考慮，把縣鄉兩級政權任期由三年改為五年，雖有一定的理由，但很難説理由很充分，也很難説五年一定比三年更合適。因此，我們傾向目前暫不修改。
　　中央討論後同意報告提的意見，決定在七屆全國人大任期內對憲法不考慮再作修改。因此，三年改五年的事也暫時擱置下來。
　　1993年修改憲法時，關於縣鄉兩級政權任期由三年改為五年的問題又提出來了。經廣泛徵求意見，反覆研究，決定將縣級政權任期由三年改為五年。這樣修改與黨章中關於縣級黨委的任期規定也相適應。徵求意見中，也有一些地方主張鄉級政權任期也改為五年，以減少換屆選舉的工作量。這個意見沒有被接受。中央在關於修改憲法部分內容的建議説明中説：“考慮到鄉級政權是最基層的政權組織，任期不宜過長，並且目前鄉鎮人大任期以不改動為好。由於換屆選舉工作量過大問題，可在實踐中進一步研究改進。”
　　2004年修改憲法時，將鄉鎮人大任期由三年改為五年。理由是，這樣修改，各級人大任期一致，有利於協調各級經濟社會發展規劃、計劃和人事安排。
　　
　　適當減少代表名額
　　
　　記者：選舉法對代表名額問題是怎樣規定的?實施中有什麼問題?
　　王漢斌：1953年制定的選舉法，對各級人大代表的名額作了規定。當時規定的代表名額還是比較少的，但是實施中沒有嚴格執行，代表名額有較多的增加。1979年重新修訂選舉法時，就提出要減少代表名額的問題。民政部還提出了減少代表名額的具體方案。但各地反映代表名額減少太多，一下子難以做到。因此，在選舉法草案最後通過之前，彭真同志決定改為“由各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會，按照便於召開會議、討論問題和決定問題，並且使各民族、各地區、各方面都能有適當數量的代表的原則自行決定”。雖然改為由各省自行確定代表名額，但有一條，就是要“便於開會、討論和決定問題”。當時彭真同志對這個問題作了説明，他説：經驗證明，代表人數太多，並不便於代表充分討論和決定問題。代表人數不要太多，既要包括各方面的代表，又要便於開會、討論和決定問題，現在代表人數恐怕是偏多了，恐怕還是少一點好。1980年7月，中央批轉民政部黨組的報告，提出縣級人大代表的名額不宜過多，建議最多不要超過450名。
　　實行的結果是，各地人大代表的名額仍在不斷增加。據統計，1986年全國省級人大代表就有24543名，其中29個省、自治區、直轄市中，人大代表人數超過1000人的就有6個；在800人到999人之間的有13個；在600人到799人之間的有4個；在400人至99人之間的有6個；最少的是青海省，也有代表450名。人大代表的人數確實是多了。
　　1986年借全國換屆選舉的機會，我們考慮將各級人大代表的名額減少一些。為此，我主持擬訂了適當減少地方各級人大代表名額的方案。按照這個方案，各級人大代表的名額都有不同程度的減少。其中，省級人大下一屆代表名額同本屆代表名額相比，多的減少48％，少的減少17％；設區的市多的減少56％，少的沒有減少，略有增加；縣級多的減少53％，少的減少7％；鄉鎮多的減少63％，少的沒有減少，略有增加。
　　記者：這次提出減少代表名額是怎麼考慮的?
　　王漢斌：我們認為，要從政治體制改革的高度，從精簡、效能出發來考慮減少人大代表名額的問題。減少代表名額，可以便於開會，討論問題。有的同志一方面喊人大開會多了，一年一次人代會，兩個月一次常委會，感到開會是個麻煩和負擔；另一方面卻又嫌代表名額少，要增加代表，主要是要照顧方方面面。可見，不同意減少代表名額甚至要增加代表，並不一定是為了更好地發揮人大代表的作用，更好地行使人民代表大會的職權。
　　1986年11月18日，中共全國人大常委會機關黨組向中央報送了《關於地方各級人大代表名額問題的請示》，提出減少和規範代表名額的方案。中央書記處專門開會討論，並在12月8日作了批示。批示説：中央書記處原則同意全國人大常委會機關黨組《關於地方各級人大代表名額問題的請示》。中央書記處認為，為了有利於各級人民代表大會有效地行使憲法規定的國家權力機關的職權，按照選舉法有關規定和精簡、效能的原則，適當減少地方各級人大代表的名額是適宜的。關於縣、鄉兩級人大代表的名額，請參照這個方案研究執行。
　　記者：當時認為能夠按照這個方案把人大代表的名額減下來嗎?
　　王漢斌：提出這個方案是有依據的。首先，我們認為，人大代表中有些照顧是必要的，比如説對少數民族就需要照顧。但是要照顧到方方面面，照顧得太細，就需要研究。比如，人大代表中要有優秀的運動員，但不能足球、排球、乒乓球、長跑、短跑、跳高等各個項目都要有人來當人大代表。照顧可以只考慮幾個大的方面，如黨外人士、婦女、少數民族、科技界、文藝界等，不能要求各行各業都照顧到。有的還提出，人大代表也要照顧到各個地方，每個縣、每個鄉甚至每個自然村都要有人大代表，那樣人大代表的人數自然就多了。
　　其次，我們考慮以下情況可以減少代表：一是黨政各部門的負責人大多數可以不提名為人大代表候選人，減少黨政幹部中人大代表的人數。二是一些平時工作很忙，基本上沒有時間參加代表活動的專業人員，也可以不提名為代表候選人。三是一些年事已高，擔任過多屆人大代表的現任代表可以不再連任。從以上幾個方面適當減少人大代表名額是完全可以做到的。
　　能不能把人大代表名額減下來，關鍵是認識和下決心的問題。我們要建設什麼樣的人大，要不要建設一個有權威、有成效的人大，需要從這個高度考慮和認識減少代表名額問題。
　　記者：當時提出要減少地方人大代表名額，那麼全國人大代表的名額要不要減少呢?
　　王漢斌：當時就有人提出這個問題，説你們只減少地方人大代表，為什麼不減少全國人大代表?我説，全國人大代表名額也減少了。1982年12月分配六屆全國人大代表名額時，就從3497名減少到2978名，減少了500多名。當時中央決定全國人大代表不要超過3000人。這500多名代表是怎麼減的?主要是從解放軍和北京、天津、上海的代表中減的。軍隊的代表從503名減到267名，減少了差不多一半；北京是減少比例最大的，從217名減少到70名，減少了147名；天津從121名減少到51名，減少了70名；上海從184名減少到82名，減少了102名。全國減少519名，京津滬加上解放軍減少了555名，就這四家承擔了減少代表名額，也都減下來了。當時上海一再打報告，反映代表減得太多，實在安排不下來，但也沒有答應給上海增加名額。後來上海也沒有再提增加名額，所以咬咬牙就解決了。
　　全國人大代表的名額是不是還可以減少呢?我看也是可以研究的。起草1982年憲法時，胡喬木同志就提出減為1200人的方案。1986年提出減少地方人大代表名額時，我們也研究減少全國人大代表的名額。楊尚昆同志非常支援減少全國人大代表名額的意見。他説減少軍隊的代表名額他去做工作。當時，曾考慮全國人大代表的名額，最好第一步減少到2200人左右，第二步減少到1500人左右。後來有位中央領導同志説：黨代會的代表還2000多人，人大代表怎麼也不能比黨代會的代表少。這件事就擱下來了。
　　
　　代表名額的規範化

記者：在減少人大代表名額的同時，為什麼還必須實現人大代表名額的規範化?
　　王漢斌：我認為，代表名額問題是選舉法的重要內容。修改選舉法不單是要減少代表名額，更重要的是以法律形式規定代表名額。過去，由於代表名額不規範，各地各自為政，造成有的省人口少，代表名額多；有的省人口多，代表名額少；有的人口差不多的省，代表名額卻相差懸殊。這是不合理的。
　　1986年修改選舉法時，我們提出要對各級人大代表名額作出統一的規範，定出一個確定人大代表名額的客觀標準，按地區、按人口，把人大代表名額規範化。初步考慮的方案：規定各級人大代表的名額的基數，比如省級300名，設區的市和自治州200名，縣級100名，鄉鎮30名。在這個基數的基礎上，再按人口數的多少增加代表的名額。如省級每15萬人增加1名代表，設區的市和自治州每2.5萬人增加1名代表，縣級每0.5萬人增加1名代表，鄉鎮每0.15萬人增加1名代表。就是採取按省、市、縣、鄉的基數和按一定的人口數相結合的辦法。美國有參議院和眾議院，參議院選舉按每州選舉2人，眾議院選舉按人口數即多少人選1名代表。我們把這兩者結合起來，按地區基數和按人口數結合起來確定代表名額。考慮到各省、自治區、直轄市的人口數差別較大，有的人口上億，有的只有200多萬，如果完全按人口數，代表名額就相差很大，所以規定一個基數，解決名額相差懸殊的問題。由於各省的基數是一樣的，省與省之間的代表名額就能夠稍微平衡。再一個考慮是省、市、縣、鄉代表名額應當不同，上級人大應比下級人大代表名額多一些。所以有不同的基數，就是不同層次應該有不同的代表名額。
　　按照修改方案，大部分地方的代表名額會減少。是不是代表名額少了呢?我的看法不是少了，還是多了。同世界各國相比，我們的代表名額還是多了。如美國2億多人，眾議院議員435人；日本l億多人，國會議員511人；印度和我們人口差不多，議員只有540人；巴西1億多人，議員470人；菲律賓6400多萬人，議員250A；越南7000多萬人，國會議員395人；寮國470萬人，議員85人。按我們的方案，有的鄉人大代表100多人，比寮國一個國家的議員還多。
　　記者：減少和規範代表名額的方案是如何寫進選舉法的?
　　王漢斌：1986年選舉法方案徵求意見中，多數地方不贊成，還是願意按照1979年的做法，即由省、自治區、直轄市人大常委會來決定代表名額。有的原則同意減少代表名額，可是一到具體測算名額時就感到名額少了。有的建議全國人大常委會只規定省級人大代表名額，省級以下各級人大代表名額由省級人大常委會決定。由於各地不同意，未能將上述方案寫入選舉法中，而是由中央原則批准，其中縣鄉兩級人大名額的方案可以參照執行。這個方案下發後，各地的人大代表名額總的都有所減少，有的減得多些，有的減得少些，但大多數都沒有完全按這個方案執行，只有四川省是比較嚴格按這個方案執行的。
　　1995年修改選舉法時，對代表名額問題再次作了研究。考慮到1986年的方案已經執行多年，實踐證明基本可行，由法律加以規定的條件已經具備。我們根據全國人大常委會委員和地方的意見，對1986年的方案作了一些修改，主要是適當增加了代表名額的基數，即省級基數由300名增加為350名，設區的市和自治州的基數由200名增加為240名，縣級基數由100名增加為120名，鄉鎮基數由30名增加為40名。按人口數增加代表名額的方案，沒有改變，仍是1986年的方案。經中央討論同意後，將這個方案寫進了修改草案，獲全國人大常委會會議通過。
　　代表名額定了以後就不再變動。如果變動，那就需要修改法律。我們常常有個理由，人口增加了，代表名額就需要增加。其實這個理由是不能成立的。人口增加了，只是更多的人選一名代表嘛，並不一定要增加代表名額。美國眾議院的議員名額435人，人口從1億多增加到2億多，議員名額還是那麼多，固定不變。因此，代表名額定下來後，不要再變動，這也是規範化的一個內容。
　　還有，人大常委會組成人員的名額，也應規範化，固定下來，以後不再變動。前幾次換屆選舉，有幾個省提出要增加常委會組成人員的名額，因為一些同志要到人大常委會當委員。我們都答覆，本屆內不要再增加名額。六屆全國人大時，有一次提出補一位離職的部長當常委會委員。當時委員長會議研究，常委會組成人員155人，還是不要動。後來請示中央，胡耀邦同志説，可以不增加常委會組成人員名額，這位同志改任中顧委委員。
　　
　　改革農村和城市代表所代表人數比例
　　
　　記者：還有一個問題：選舉法原來規定農村和城市每一代表所代表的人數的不同比例，是因為什麼?後來是怎樣逐步改革的呢?
　　王漢斌：1953年選舉法規定，農村與城市多少人選一名代表的比例是不同的，縣是四比一，省為五比一，全國為八比一。以後數十年這個比例一直沒有改變。農村與城市每一代表所代表的人口數不同，是不平等的。我們通常講選舉的基本原則是普遍、平等、直接、無記名投票。所謂平等，就是投票權平等，一人一票，無論城市、農村代表名額分配平等。鄧小平同志在1953年關於選舉法草案的説明中指出：“這些在選舉上不同比例的規定，就某種方面來説，是不完全平等的。但是只有這樣規定，才能真實地反映我國的現實生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當的代表”。當時城市比農村比例少，是因為城市知名人士較多，各界代表性人物也比較多，民主黨派、工商界、知識分子中的知名人士比較多，所以從我國的現實情況出發，規定城市比例小。小平同志接著又説，隨著我國政治、經濟、文化的發展，我們將來也要過渡到更為平等和完全平等的選舉。
　　1995年修改選舉法時，我們研究認為，新中國成立40多年特別是改革開放10多年來，政治、經濟、文化有了很大的發展，城鄉人口結構和比例也有較大的變化，城市人口比重增加了，在這種情況下，仍然維持原來的比例，就更不合理，更不平等。當時農村人口8億，城市人口3億，如果按過去的比例，農村選1000名代表，城市就要選3000名代表，8億選1000名，3億選3000名，顯然不合理。所以，在修改選舉法中，關於代表比例問題也專門報告請示了中央，同意把農村與城市選舉代表的人口數比例改一下。第一步是先統一改為四比一，即將省、自治區、直轄市和全國這兩級人民代表大會中農村與城市每一代表所代表的人口數的比例，從原來的五比一、八比一修改為四比一，自治州、縣、自治縣仍維持原來的四比一不變。1982年修改選舉法時，各地反映有的縣轄鎮的人口特多，或者不屬於縣以下人民政府領導的企事業組織的職工人數在全縣總人口中所佔比例較大，按四比一的比例分配給農村的代表名額太少。因此，修改後的選舉法規定，對屬於上述兩種情況的縣，經省級人大常委會決定，農村每一代表所代表的人口數同鎮或企事業職工每一代表的人口數之比可以小于四比一直至一比一。隨著人口的變化和經濟的發展，還要做進一步的改變，做到完全平等。代表人口數比例的修改，也是選舉制度改革、完善的一個重要內容。
　　農村和城市每一代表所代表的人口數比例改變後，各省、自治區、直轄市的全國人大代表名額將會發生變化。原來農村人口多的，代表名額將增加；原來城市人口多的，代表名額將減少。總之，農村和城市每一代表所代表的人口數的比例改變後，各地應選全國人大代表的名額會有變化，但總的名額沒有變，在總的名額框架裏，按照比例變化有多有少。六屆、七屆、八屆全國人大注意到分配給地方的名額都固定下來。中央分配名額、解放軍名額沒有變，這是從規範化出發考慮的。比例變化後，分配給地方的總名額還是不變，只是各地有點變動。
　　2010年對選舉法的修改，實現了農村和城市每一代表所代表的人口數比例完全一致。這是我國選舉制度的一個重大進步。

《百年潮》，2011年09期