宋月红：建国初期北京市的区街建政与居民自治

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城市区街建政作为整个城市政权建设的基石，把城市政权与居民密切联系起来。建国初期，北京市根据定都及城市管理和建设的需要，各区设区各界人民代表会议和区公所。随着区各界人民代表会议代行区人民代表大会职权，区公所改设人民政府委员会，由选举产生;街设办事处，作为区政府派出机关;居民组织居民委员会，实行自治。由此，北京市区街初步形成区政府、区政街派与社区自治相辅相成的城市基层治理格局。北京市的区街建政与居民自治，因是首都建政而具有典型意义，并通过首都地位及功能的发挥对全国城市建政与管理起到了无以替代的示范带动作用。

一、区各界人民代表会议的创设及其代行区人民代表大会职权

　　各界人民代表会议是由各人民团体直接或间接选举产生的代表组成，并实施政治协商和民主监督职能的地方性民意代表机关。1949年8月，北平市召开了第一届各界人民代表会议。9月27日，北平市被中国人民政治协商会议全体会议定为新中国的首都，并自即日起改称北京市。11月下旬，建国后的北京市首次各界人民代表会议即历史上的第二届各界人民代表会议召开，此时，北京市尚无基层各界人民代表会议。
　　1950年2月2日，北京市市委书记彭真在庆祝北京解放一周年时指出，“我们还应该建立区的人民代表会议”，在区一级商讨并进行一些各区居民共同性质的工作，密切区政府与本区人民的联系，提高政权的工作效能，防止和克服党、政、民一切工作人员脱离群众的现象和官僚主义的作风。他回想起北京市解放初的情形，认为北京市在解放初期就应该召开各界人民代表会议，以与军事管制委员会相配合。[1]2月14日，他又在北京市党代表会议上作报告时指出，“光有一个市代表会议还不行，它不能很好的联系群众，还需要一个区人民代表会议”。
　　“现在我们准备先开一两个区代表会议来试试，中央已经批准了，等这次市代表会议开过后就开，各区都可以去试验研究，郊区的代表会也没有问题，一定要开的”。而且，与代表会议相适应，一定要有协商委员会，用以事先解决问题。[2](pp.67??68)对于召开区各界人民代表会议问题，2月25日，聂荣臻市长在北京市第二届第二次各界人民代表会议上报告市政府工作计划时指出，“像北京这样地区广，人口多，工商业经济不发达又很分散的大城市，除了市各界人民代表会议之外，还有建立区各界人民代表会议的必要。”[1](p.89)2月27日，彭真在各界人民代表会议上所作的总结报告中强调了设立区人民代表会议的必要性，认为像北京这样大的城市，设立区人民代表会议能更广泛地联系市民、集中意见，实现政府各项工作计划;讨论与解决本区市民的公共福利、公共卫生、市政建设和巩固革命秩序等间题;便于市民管理政权。[1](p.121)他还提出区各界人民代表会议的构成间题，指出“在区代表会议中，应该包括有本区的工厂、学校、机关、团体(包括工商界)和各街道其他居民的代表。工厂和街道居民的代表应该占较大的比例，使他们有充分表达意见的机会”。[1](p.121)也正是这次会议通过了《关于设立区各界人民代表会议的决议》，并决定先选择两三个区试行;区各界人民代表会议组织条例及实施办法，授权协商委员会商同市人民政府制定，报请中央人民政府批准后实行。[1](p.123)据此，北京市协商委员会和市人民政府制定了《北京市区各界人民代表会议组织通则》，并经政务院批准，于1950年5月16日由市人民政府公布实行。[1](p.407?409)该通则的公布，标志着区各界人民代表会议的政治和法律地位在北京市正式确立。
　　关于区各界人民代表会议的性质与职能，《北京市区各界人民代表会议组织通则》规定，区各界人民代表会议是区人民政府(区公所)传达政策、联系群众的协议机关，由区人民政府(区公所)召集。其职权为:协助区人民政府(区公所)贯彻市人民政府的施政方针和计划，推行各项工作;向政府反映人民的意见和要求;听取区人民政府(区公所)的工作报告，讨论有关各该区的市政建设工作和福利事业，并提出批评和建议;协助区人民政府(区公所)及公安分局维持治安、巩固革命秩序。经北京市人民政府批准，区各界人民代表会议得代行区人民代表大会如下职权:听取与审查区人民政府的工作报告;建议与决议有关各该区的市政兴革事宜;选举区人民政府区长、副区长、委员，组成区人民政府委员会;向人民传达、解释区各界人民代表会议的决议案，并协助区人民政府动员人民推行各项工作。
　　关于区各界人民代表会议代表的产生及组织构成，通则规定:区各界人民代表会议代表的产生及代表名额的分配，由区人民政府(区公所)邀集各该区内的人民团体等代表组成筹备委员会或由区协商委员会商定，经市人民政府批准。区人民政府(区公所)的代表由正副区长、公安分局正副局长及区人民政府各科科长等充任。该区内各人民团体、机关、学校、驻军的代表由各该团体、机关、学校、驻军自行选派。不属于上列组织的街道居民代表，由街道居民代表会议选举。其他方面的代表由区人民政府(区公所)邀请。区各界人民代表会议的代表名额，依各区人口多寡而定，但一般不得超过200名。区各界人民代表会议的代表，暂定为一年改选一次。
　　关于区各界人民代表会议的运行，通则规定:区人民代表会议每3个月召开一次，但得根据情况和需要延期或提前召集。区各界人民代表会议设主席团，由大会选举主席11??15人组成，负责主持会议的进行，并酌设工作人员协助主席处理会议日常事务。市各界人民代表会议的代表分别列席其所在区的区各界人民代表会议。在区各界人民代表会议休会期间，主席团即成为协商委员会。其下酌设各种专门委员会(如治安、清洁卫生、生产合作等委员会)。[1](PP.407一409)
　　关于北京市区各界人民代表会议的设立，北京市人民政府起初拟选择两个区试办，实际执行时选择了三个区。首先选择了第一区(居民商业区)、第六区(商业区)和第七区(手工业和劳动人民居住区)三个性质不同的区进行试办，然后普遍推开。[1](pp.89、123、305)区各界人民代表会议的设立和召开，进一步密切了政府与人民群众的关系，推动了区政权组织体系的完备。需要指出的是，这时的区各界人民代表会议只是协议机关，尽管通则规定经市人民政府批准代行区人民代表大会的职权，但尚未付诸实施。
　　1953年1月13日，中央人民政府委员会第20次会议讨论并通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，决定于1953年“召开由人民用普选方法产生的乡、县、省(市)各级人民代表大会，并在此基础上接着召开全国人民代表大会”。[2]2月11日，中央人民政府委员会第22次会议通过《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，并于3月1日公布。根据中央人民政府决议和人民代表大会选举法，5月6日，北京市成立了选举委员会。6月上旬，市选举委员会抽调160名干部，组成3个工作组，在西单区安福胡同派出所辖区、东郊区关庄乡和海淀区蔡公庄乡进行基层选举典型试点。首先要宣传普选的重要意义，接着进行人口调查登记、审查选民资格、登记选民、公布选民名单、发选民证;然后成立选民小组，提出、讨论代表候选人，公布候选人名单;最后在城内的西单区设立选举站，以无记名投票的方式进行选举，在郊区则召开选举大会以举手的方式进行选举。选举典型试点工作于8月中旬结束。西单区安福胡同派出所辖区选出区人民代表大会代表7人，东郊区关庄乡选出乡人民代表大会代表29人，海淀区蔡公庄乡选出乡人民代表大会代表35人。[3]据统计，北京市此次普选产生了区人民代表大会代表2119名，城区平均约1500人产生区代表1名，郊区平均约1400人产生区代表1名。工人(包括少数工程技术人员)占30.3%，农民占17.6%，机关、部队人员占17.3%，文教卫生工作人员(包括少数学生)占11.1%，私营工商界占6.4%，合作社人员占2.2%，其他占15.1%。[4]1954年6月16一24日，各区第一届人民代表大会先后召开第一次会议。会议讨论并通过拥护中华人民共和国宪法草案的决议，审议区人民政府的工作报告和工作计划，并选举产生了市人民代表大会代表。[4](p.566)自此，区各界人民代表会议完成其历史使命，区民主政治活动进人区人民代表大会时期。

二、区公所组织机构的扩大与区人民政府委员会的选举产生

二、区公所组织机构的扩大与区人民政府委员会的选举产生

　　建国初区政府改为区公所，实现了领导集中和政令统一，但其中的一些弊端也逐渐暴露出来。一是北京是个复杂而人口众多的大城市，市政府不可能把许多事情都集中管理，如全市学校管理、私营工商业管理以及大批无组织的独立劳动者与失业市民的组织和教育等，致使有些工作废弛，区公所因干部少而陷于被动状态;二是区街工作牵涉面广，与市级各部门都有联系，单由民政局领导，很多问题解决不了;三是区下很多工作须通过公安局派出所做，区公所与公安局及公安派出所的关系难以理顺。[1](129)1950年春，苏联专家来京，介绍了莫斯科区苏维埃的经验，“在莫斯科，不但有区苏维埃，而且组织很大，管的事很多”。[1] (P.272)2月14日，彭真在北京市党代表会议上就指出，“我们一进城成立街政府是错误的，但区是否成为一级还得研究，莫斯科有区政权一级。”[1](p.67)2月25日，聂荣臻市长在市人民政府1950年工作计划报告中也指出，“各区组织机构在力求精简原则下，还必须稍事扩大，否则不能适应工作需要。因为有许多事应该由区协助办理，如小学教育等，而要区协助办理，就必须扩大其组织机构。我们现在已做这一准备。”[1](p.89)就在同一天，北京市政府作出了《关于区政权组织机构扩大问题的规定》。该规定要求，区长、副区长下设秘书室及民政科(下设民政、社会、优抚三股)、文教科(下设小学、社教两股)、卫生建设科(下设卫生、房屋、建设三股)、工商科、财政科和调解科(区人民法庭如成立，则该科即作为区法庭的基础)等。[1](p.107)另外，区合作社及税务分局也接受区领导。除区合作社及税务分局外，每区暂准在现有编制人数外增加10人。同时，要求各区根据实际工作需要，在规定人数范围内，对本区各科室编制提出具体意见。随后，实施上述规定，取消了调解科，并在各区设立了区人民法院。[1](p.272)为加强城区行政管理，北京市政府经中央人民政府政务院批准，自1950年4月29日起调整了城区区划，城区各区合并为9个区，内城5个，外城4个，并将邻近城区的关厢划归各连界区管辖。在重划区界时，采取了尽可能不打乱原有行政区域的原则，除原第五区被划分为两部分外，其余各区有的全部未动，有的全部与别区合并;同时为了便利治安和税收工作，采取不以主要街道为分界线的原则，改变了过去同一街道分属两区的情况。[5]
　　然而，区公所虽然扩大了机构和职权，但没有改变其作为市政府派出机关的性质，基层政权体制仍然维持在区公所的框架内。由于区公所不是一级政府机构，仍可以与当时区各界人民代表会议未代行区人民代表大会职权的状态相协调。而一旦区各界人民代表会议代行区人民代表大会的职权，就有了政府经由选举产生的相应的组织基础。因为区各界人民代表会议代行区人民代表大会的职权之一，就是选举区人民政府区长、副区长、委员组成区人民政府委员会，这样的区人民政府委员会显然是一级政权，而不再是市政府的派出机构。
　　根据《北京市区各界人民代表会议组织通则》，区各界人民代表会议选举产生区人民政府委员会的前提是，其得经市人民政府批准代行区人民代表会议的职权。1951年2月21日，在《中共北京市委关于召开北京市第三届第一次各界人民代表会议向中央、华北局的请示报告》中，将“城区、郊区和村两级人民政府一律经过区人民代表会议或村人民代表大会选举产生”，作为拟主要解决的问题之一提了出来。中央批示要各大中城市市委作参考。①(中央对《中共北京市委关于召开北京市第三届第一次各界人民代表会议向中央、华北局的请示报告》的批示是:“兹将北京市委市政建设计划一件发给你们，请转发各大中城市市委作参考。”参见北京市档案馆、中共北京市委党史研究室编(北京市重要文献选编(1951)》，中国档案出版社2001年版，第97页。)2月26日，彭真在北京市第三届第一次各界人民代表会议上的开幕词中指出，“所有的城区和郊区人民政府，村人民政府，今年一律要经过人民代表会议的选举来产生。就是说，北京市的各级政府，今年应一律实行民主选举。”[6]张友渔在会上作《关于北京市人民政府1950年度工作的报告》时，在肯定区各界人民代表会议意义的基础上指出:在城区，召开了两次各界人民代表会议，“我们认为下一届区各界人民代表会议也可代行区人民代表大会的职权了”;“郊区在土地改革后，各区都召开了农民代表大会，十二(丰台)、十六(门头沟)两区并试行召开了各界人民代表会议。由于农民的政治觉悟大大提高，已有可能在各区普遍召开各界人民代表会议并逐渐代行区人民代表大会的职权。”[6](p.114)会后，区各界人民代表会议进人了代行区人民代表大会的筹备阶段。
　　1951年8月11日，北京市人民政府委员会和市协商委员会联席会议决定，第四次区各界人民代表会议代行人民代表大会职权，选举区人民政府委员会。为此，城区先由第二区做了试点选举。接着，其他8个区参考第二区的典型经验，召开协商委员会和代表座谈会或临时的全体代表会议和选民座谈会，在代表、群众中间进行民主政策教育和选举方法的宣传。8月下旬，城区完成选举工作，9个区选出的区长、副区长、区人民政府委员共131人，包括各民主阶层、群众团体负责人21人、工人18人、街道居民24人(内有摊贩和独立劳动者等)、工商业者14人、文教卫生工作者16人、现职政府干部34人、其他方面4人。其中，妇女21人，占16.1%，少数民族10人，占7.1%。从选举情况看，各区选票比较集中，如第九区有效选票120张，有9人以全票当选为政府委员，最少的也得了116票。各区选举结果，一般都符合本区社会实际和阶层状况，如回民较多的第八区，有回民4人当选为政府委员;以天桥闻名的第九区，有曲艺工作者和摊贩各1人当选为政府委员。通过选举，北京市区级政权的民主统一战线基础得以扩大。[6](PP.544??545)
　　在郊区，1951年三四月和七八月，分两批在270个行政村召开了村人民代表大会，选举了村人民政府。郊区代表农民多，选举方式主要是举手表决。[3](p.102)据统计，选举前共有村干部1459人，此次新当选的村长和村政府委员2644人(正副村长595人，村政府委员2049人)，贫农占52.9%(原来占59%)，雇农占6.3%(原来占6.7%)，中农占36.5%(原来占31.7%)，其他教员、小手工业者、小商贩等占4.3%(原来占2.6%)。共有11个镇、9个街召开了各界人民代表会议，选举了镇、街人民政府。[6](PP.517??524)在此基础上，1951年10月，各郊区区各界人民代表会议代行人民代表大会职权，选举产生了各区人民政府。[6](p.97)
　　1952年9月1日，北京市政府布告重新划分城郊区区界。一是适应经济建设的需要，为统一管理北京市门头沟及其以西河北省属的矿区，经报请中央人民政府政务院华北行政委员会批准，将河北省宛平县全县及房山、良乡两县部分区、村划归市辖，与北京市原第13区合并组成京西矿区。二是为加强对城、郊各区区级机构的集中领导，将城、郊各区区界重新划定。原第5区、第9区、第14区区级机构撤销，其所辖境界分别并人邻区内;内城区划为4个区，外城区划为3个区;郊区划为5个区。[7]城郊共计12个区。
　　1952年9月，城郊普遍改选了区人民政府，12个区共选出区长、副区长和区人民政府委员214名，其中7个城区131名，5个郊区83名。城区中各民主党派、区人民政府和各人民团体的代表占34.3%，工人占19.1%，工商界占13%，文教卫生工作者占12.2%，居民占14.5%，公营企业代表、工程师、文艺工作者占6.9%;郊区中各民主党派、人民团体和政府干部占37.4%，工人占14.6%，农民占24.1%，工商界占7.2%，文教、卫生工作者占12%，乡、镇居民等占4.7%。[3](p.97)正是在区各界人民代表会议选举产生区人民政府委员会的基础上，1953年1月16日，北京市人民政府废止了原《北京市城区区人民政府组织条例》，公布《北京市区人民政府组织条例(草案)》，发城郊各区试行。[3](P.5)关于区人民政府的组成与职权，条例草案规定:区人民政府委员会，由区人民代表大会或代行区人民代表大会职权的区各界人民代表会议，选举区长、副区长及委员若干人，提请市人民政府批准任命组成。区人民政府委员会的任期为一年，连选得连任。区人民政府委员会在市人民政府领导下，执行市人民政府的决议和命令;实施区人民代表大会或代行区人民代表大会职权的区各界人民代表会议通过并经市人民政府批准的决议案;统一领导区人民政府各部门的工作;按规定与市人民政府各有关局(或市人民法院、文化事业管理处、人民银行北京分行)双重领导或监督各有关局在本区内所设分支机构或事业单位的工作;向市人民政府反映本区人民的意见和要求，并提出兴革意见。[3](p.5)该条例草案的公布与实施，不仅使北京市区人民政府的建设与全国大城市相衔接统一，而且通过地方性法规使之规范和完善。

三、城市居民自治与街道办事处的设立

北京市自1949年6月北平市军管会决定取消街政府后，街道组织因事而设立，如治安保卫委员会、卫生委员会、抗美援朝委员会、社会救济委员会、妇女代表会、中苏友协支会、防火队、税务组、妇幼保健组、优抚委员会、军属代表组、宣传队、读报组、房屋修缮委员会、公房管理委员会、合作社业务委员会(或业务小组)、劳动就业委员会、自来水民主管理站、调解组、图书发行站等。每一派出所都有十多种此类街道组织，其中少数是居民自愿参加的群众团体或福利组织，大多数则是“上级”机关、团体乃至企业自上或自下建立起来的。[3](PP.224??225)区政府、区委会、区妇联、公安分局、区法院、区合作社、区卫生所等单位都直接对这些街道组织布置工作，造成街道组织多、领导多、积极分子兼职多、会议多和工作忙乱等。鉴于此，中共北京市委政策研究室和市政府秘书厅经与一些区和派出所研究，并参考上海、天津的经验，就城区街道组织问题提出了建立统一的街道居民组织即居民委员会的意见。
　　1952年10月14日，他们在报告中认为，必须建立统一的街道居民组织即居民委员会，居民委员会应是群众性的自治组织。同时，将现有的各种街道组织，根据具体情况，分别予以合并或取消，系统解决街道居民组织及其工作严重混乱的现象。[7](PP.538??542)
　　新中国第一个居民委员会诞生在上海，这就是1949年12月10日成立的宝兴里居民福利委员会。上海解放后，黄浦区接管会第五办事处和公安分局户籍警在开展对宝兴里的户口校对工作的过程中，发现了弄堂的复杂性及居民普遍有改善环境的要求，于是决定以此为试点成立居民自己的组织。1949年12月10日，宝兴里居民福利委员会在福建南路人民路口的浸会堂召开成立大会。此福利会就是后来居民委员会的雏形。①（1954年12月6日，国家内务部宣传组发表《在城市建立居民委员会和街道办事处的情况和经验》指出，。城市居民委员会和街道办事处这两种组织，从一九五一年起即先后在上海和天津等城市开始试行建立”《人民日报》1954年12月6日，第3版)。）宝兴里居民福利委员成立后，在宣传群众、发动群众、组织群众方面发挥了积极而重要的作用。到1951年，全上海市里弄居民组织统一定名为居民委员会。1952年10月下旬起，北京市委和市政府在东单、西单、东四、宣武4个区各选择了一个派出所管辖的街道范围，进行了建立居民委员会的典型试点。试建居民委员会采用了两种方案:一种是大型的，如东单区和宣武区，以1个派出所辖界为范围(约二三千户)建立一个居民委员会，居民代表有100???200多位，由其选举出21人组成居民委员会，居民委员会下设专门工作委员会，如治安、卫生、优抚、建设、宣教等委员会，委员按工作性质分工，分头联系代表，各推动其所主办的工作;一种是小型的，如东四区和西单区，在一个派出所辖界的范围内建立几个或十几个居民委员会，居民代表有20一40多位;由其选举5一11人组成的居民委员会，居民委员会委员按地区分工直接联系代表，推动居民工作。[3](p.227)至1952年底，北京市重点试建了双个居民委员会。[3](p.563)
　　当时，就全国来说，城市居民群众组织呈现如下情形:大型居民委员会;小型居民委员会;居民小组，有些城市在居民小组之上还设有中心小组。1953年6月8日，彭真向毛泽东
　　并中央报告认为，街道居民委员会的组织是需要建立的。它的性质是群众自治组织，不是政权组织。它的任务主要是:把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿原则下办理有关居民的共同福利事项，宣传政府的政策法令，发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民意见。居民委员会应由居民小组选举产生，在城市基层政权或其派出机关的统一指导下进行工作，但它在组织上并不是基层政权的“腿”，不应交付很多事情给它办。[3](PP.193??194)通过试建居民委员会和比较大、小居民委员会的优劣，1954年5月7日，北京市政府第197次行政会议决定，在本市各区先行选择一个派出所辖区重点建立小型居民委员会，其中宣武、石景山两区可多选择几个。[4](p.279)重点建立小型居民委员会，不必成立居民代表会议，而由巧一40户居民组成居民小组选举委员1人，由委员推举主席一人、副主席1???2人主持委员会的工作，各居民小组一般即由所选举的委员担任小组长，必要时得选副小组长1???2人协助组长进行工作。居民委员会内，一般不设各种专门委员会，而由居民委员按地区分工，同时按工作性质分工，如分文教、卫生、治安、调解委员等进行日常工作。[4](p.285)于是城内各区和石景山区从5月起，先后开始重点建立小型居民委员会，至10月上旬，在13个派出所管界和北辛安镇共约17万人口的地区，建立了104个居民委员会[4](p.624)。
　　几乎与居民委员会建立的同时，北京市在街道一级设立了街道办事处，作为区政府的派出机关。此前，北京市街道以公安派出所为主，而全国城市街道的政权性组织则有着如下类型1)民政干事型，少数城市在公安派出所内设民政干事，领导居民工作。(2)街人民政府型，在区人民政府之下，成立了街人民政府，并召开过街人民代表会议。(3)街公所或街道办事处型，在区人民政府之下，设立街公所或街道办事处。对此，彭真在1953年6月8日向毛泽东并中央的报告中除认为城市应建立居民委员会外，还建议成立城市街道办事处。他指出，城市街道不需要再建立一级政权，而应当建立街道办事处，作为市或区人民政府的派出机关，把不属工厂、企业、学校、机关的无组织的街道居民组织起来，并逐渐使之就业或转业，以减轻区政府和公安派出所的负担。[3](PP.193??195)关于建立街道办事处，北京市委6月30日在《关于街道居民组织典型试验向中央和华北局的报告》中也建议，以每一派出所辖界为范围，设立街道办事处，作为区政府的派出机关，并根据当时的条件，街道办事处最好和派出所合署办公。[3](p.229)1954年夏，北京市各区相继建立了街道办事处。街道工作统一由区政府领导和部署，街道办事处和派出所还建立了经常的联系制度。
　　为使居民委员会与街道办事处在城市街道工作中各司其职和相互配合，就需要明确界定两者之间的关系，并建立必要的制度。在这方面，当然不只是北京市在基层管理工作中所面临和需要解决的间题，而是带有全国普遍性的。为此，第一届全国人民代表大会召开之后，国务院全体会议第二次会议于1954年10月31日讨论并通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织条例(草案)》和《中华人民共和国城市街道办事处组织条例(草案)》，并决定将其提请全国人民代表大会常务委员会审议。12月31日，这两个条例由第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，并经毛泽东签发主席令予以公布。其中，《中华人民共和国城市居民委员会组织条例(草案)》规定，居民委员会是群众自治性的居民组织。其任务是:办理有关居民的公共福利事项;向当地人民委员会或者它的派出机关反映居民的意见和要求;动员居民响应政府号召并遵守法律;领导群众性的治安保卫工作;调解居民间的纠纷。居民委员会应当按照居民的居住情况并且参照公安户籍段的管辖区域设立，居民委员会下设居民小组。居民较少的居民委员会，一般不设工作委员会，由居民委员会委员分工担任各项工作。居民较多的居民委员会，如果工作确实需要，经市人民委员会批准，可以设立常设的或者临时的工作委员会，在居民委员会统一领导下进行工作。《中华人民共和国城市街道办事处组织条例(草案)》规定，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处作为它的派出机关。
　　街道办事处的任务为:办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项;指导居民委员会的工作;反映居民的意见和要求。市、市辖区的人民委员会的各工作部门，非经市、市辖区的人民委员会批准，不得直接向街道办事处布置任务。显然，这些条例的制定，无疑来自于包括北京市在内的全国各大城市对居民委员会和街道办事处建设的实践经验，并为各大城市基层组织的规范化发展提供了法律依据和政策保证。由此，全国基层组织建设进人了居民委员会和街道办事处稳定发展时期，确立并形成区政街派的城市基层管理体制和城市居民自治的社会基础。
　　北京市建国初期的区街建政与居民自治，是新中国城市政权建设与管理的起步和初步发展的一个重要缩影。其中，区各界人民代表会议从创设到代行区人民代表大会职权的发展，形成了城市基层以人民代表大会为根本政治制度的民主政治特征;区政府—街道办事处—居民自治体制的形成和发展，为此后城市基层政权建设和城市管理奠定了一定的组织基础并提供了历史经验，延续至今并不断完善的城市基层管理体制就是由那时确立起来的。

[参引文献]

　　[l]北京市档案馆、中共北京市委党史研究室编<北京市重要文献选编(1950)》，中国档案出版社2001年版，第43一44页。
　　[2]全国人大常委会办公厅研究室编《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949~1990)》，中国民主法制出版社1990年版，第131页。
　　[3]北京市档案馆、中共北京市委党史研究室编(北京市重要文献选编(1953)》，中国档案出版社2002年版，第338页。
　　[4]北京市档案馆、中共北京市委党史研究室编《北京市重要文献选编(1954)》，中国档案出版杜2002年版，第404页。·
　　[5](人民日报》1950年4月30日。
　　[6]北京市档案馆、中共北京市委党史研究室编(北京市重要文献选编(1951)》，中国档案出版社2001年版，第104页。
　　[7〕北京市档案馆、中共北京市委党史研究室编《北京市重要文献选编(1952)》，中国档案出版社2002年版，第463一466页。
　　[作者简介]:宋月红，副研究员，当代中国研究所第一研究室，100009。
　　《当代中国史研究》2006年7月第13卷第4期