王硕：逃港潮与相关政策变迁

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逃港潮与相关政策变迁

来源：炎黄春秋 2011年1期

深圳(原广东省宝安县)香港边境大规模的偷渡外流潮，从20世纪50年代初开始，一直持续到80年代，在相当长一个时期内无法有效阻止。对如今已成为国内发展前沿的深圳特区而言，这一问题的研究，不仅有助于揭示这一地区社会政治经济变迁的历史底蕴，也对加深理解日趋一体化的深圳香港之间人员群体性流动及其背后的社会关系，具有现实意义。
　　
　　群体性外流事件发端
　　
　　一开始，香港对大陆居民经济上的吸引力并不强。随着国共内战平息，大陆社会秩序逐渐稳定。1951年，香港大批人口返回内地，导致该年度香港人口迁移增长为123％。(李若建：《中国大陆迁入香港的人口研究》，《人口与经济》1997年第2期。)朝鲜战争期间，西方对中国实行贸易禁运，长期以转口贸易为根基的香港经济遭到沉重打击，前途一片黯淡。香港经济开始向转型找出路。
　　1955年3月，港英认为出入境差额大，开始单方面宣布实行“出入境平衡”法，规定离开和进入香港的人数要相等。1956年9月，港英又进一步限定持大陆通行证的每天50人人境。比之内地，香港经济已恢复一些活力。一直到20世纪70年代中英关系改善前，港英出入境政策没有大的变化。
　　1956年前后，深圳地区已基本建立起完备的边防管理体系，大致包括军事警卫制度、清理并迁离边境地区危险分子、划设边防区、实施边防区居民证和通行证制度等内容。深圳境内一度每天只准出入境2人，给边境居民社会生活造成很大困难。据有关统计，1957年前后，宝安县有直系亲属在港居住或是华侨的，占总户数1／4，如果加上有亲朋好友关系的，则至少占总户数70％。(中共惠阳地委政法边防部：《关于人民群众往来香港的问题》，1957年5月10日，惠州市档案馆。)这种社会经济联系非行政手段所能隔断。由于自然灾害影响，农业歉收，偷渡外流渐成趋势。虽然数据轻微，但一开始问题就比较严重，因为大多数偷渡者在政治成分上属于基本群众，“这些人都是为生活当中出现了一些不好解决的问题而跑去香港找出路，这是偷渡情况的主要方面。”(中共宝安县委员会、公安三。团党委：《宝安县一年来的边防工作总结报告》，1956年9月5日，深圳市宝安区档案馆。)
　　深港边境在1957年和1962年爆发了两次群体性外流事件。这两次事件中，以陶铸为首的广东省委的指导思想大略相同，即打破港英“出入境平衡”限制，帮助解决边沿地区部分群众正常的赴港探亲等生活问题，并单方面希望以香港社会黑暗的事实教育群众不要盲目偷渡外流。广东省委的底线是保证劳动力不大量外流影响生产。两次事件的规模有较大差别，1957年更像是1962年的预演。
　　1957年春节期间，边境地区成千上万港澳同胞“衣锦还乡”，对内地受灾群众刺激很大。同年6月，广东省委、省人委大胆制定放宽群众出境赴港的政策。其政策依据如一份报告所说，“我们与香港殖民者在这个问题上的斗争，可以说是在政治上处于完全被动的地位。”“本来香港殖民者限制入境是人民与香港殖民者的矛盾，(由于内地严格管制)反而造成我们与人民群众的矛盾尖锐化。”“经济上我们既然不能完全消灭灾荒和失业现象，又不能一下子改变这部分人历来靠吃香港饭的情况，那么去一部分人谋生就业也没有什么不好”。去香港人多了，找工作不容易，叫想去的人都尝试一下，吃苦头，“这样我们则好教育农民安心农业生产，政治上则主动。”“对群众去香港问题必须改变现行做法，总的方面应当是放宽，但仍需要有领导有控制的进行。”(中共惠阳地委政法边防部：《关于人民群众往来香港的问题》，1957年5月10日，惠州市档案馆。)
　　由于保密措施不严，东莞县提前透露了这一消息，并迅速蔓延至宝安县、惠阳县等边境地区。掀起了自解放以来群众偷渡外流的第一个高潮。两个多月时间，内地外流劳动力6千余人。同年8月30日，广东省委收缩政策，事态很快平息。
　　这时候，各方面还没有把外流事件与阶级斗争相联系。1957年10月的八届三中全会后，国内政治生活和意识形态迅速向“左”转，对国计民生造成极大创伤。在上世纪50年代末60年代初大饥荒中，广东省企图偷渡的人数激增。虽然宝安县1959年粮食丰收，并无饥荒之虞，但是全县副食品供应不足，与香港居民生活差距较大，许多群众也积极参与偷渡。
　　自1960年9月到1962年下半年，中央实行“调整、巩固、充实、提高”八字方针。1961年5～6月间，陶铸两次到宝安县视察，他认为适当放宽边防，对搞活地方经济有好处。又认为，“帝国主义非常狡猾，一面用人口平衡来限制我方群众正常来往，一面在那里修学校，假办福利事业来引诱群众。香港是个弹丸之地，出去几万人就把帝国主义搞垮了。”(李富林：《关于在宝安县工作的错误问题》，1966年9月6日，惠州市档案馆，2-A12，11-185。)1962年3月，广东省委边防工作会议制定进一步放而不是收的边防政策。
　　一轮大规模的偷渡潮骤然而至。宝安县委于1962年7月的一份报告中这样叙述，“这次大批的群众外流是从4月27日开始，5月中旬达到高潮，5月22日采取‘堵截’等措施后，至月底基本平息。由于持续时间长，波及面比较大，不仅惠阳、东莞、宝安三县外流成风，广州、南海、台山、海丰、潮安等62个县12个省的群众亦相继闻风而来，宝安境内通往边境的公路上，外流的群众成群结队，络绎不绝，一时铁路、公路客运顿然紧张。从4月27日以来，外流人数不下十万人次。”(宝安县委处理自由流动人口办公室：《关于制止群众流港工作的情况报告》，1962年7月12日，深圳市宝安区档案馆。5-A10-1962-1。)
　　由于劳动力大批外流，农业生产瘫痪，各县纷纷向广东省委告急。短期内大批人口涌入香港，港英也难以承受。英国驻华代办处向中国外交部提出，要求“合作”阻止事态继续发展。在周恩来督促下，广东省委及时更改了政策措施。(舒顺龙：《从大逃港到大开放》，广东电视台新闻频道《解密档案》栏目编：《解密档案——广东30年闯关路》，广东人民出版社，2008年。)
　　大外流的外因，是香港经过近十年经济转型，于上世纪60年代初已开始演变为现代化城市，劳动力需求旺盛。囿于当时的政治环境，广东省领导人对此认识不足。1962年外流事件中，港英虽怀疑广东省有意转嫁困难，但没有公开发表过攻击性谈话，对大陆偷渡者始终称为“非法入境者”，没有称为“难民”或“饥民”。港英一面加强边境警戒，被捕获者一般是在第二天由罗湖桥上列队送回；另一面，对那些进入市区的偷渡者，立即办理身份证登记，转为香港居民。此后一直到1980年10月，港英一直是配套执行这两种政策，视香港劳动力需要情况，来采取或宽或紧的办法。(鲁言：《边境宵禁及非法移民政策的回顾》，《广角镜》1980年11月16日，第98期。)
值得注意的是，据中央文献研究室编辑出版的《邓小平年谱》一书，1962年4月，新疆塔城、裕民、霍城三县6万余居民逃往前苏联，引起中央高度关注。同年5月12日，邓小平主持召开中央书记处会议，专门研究新疆事件处理方针。(中共中央文献研究室编：《邓小平年谱》，1904-1974，中央文献出版社，2009年，第1702-1705页。)同一时期，深港边境更大规模的偷渡事件，在《邓小平年谱》上则不着一字。为何两次同类事件在中央引起的反应不同?笔者以为，大体上是新疆事件是前苏联策动的结果，不可控；而深港边境事件，主动权在广东省委，可控。
　　
　　政治边防
　　
　　从1963年搞“四清”运动开始，到1976年“文革”结束前，偷渡问题开始越来越多地跟“阶级斗争论”挂钩。比如，1965年4月，宝安、惠阳、东莞三个县的公社书记座谈会上强调，“对偷渡问题我们存在着严重的右倾思想。”“偷渡是什么性质?大家认为，是尖锐的阶级斗争。”“偷渡是叛国投敌行为，是脱离国家、脱离革命的违法分子。”(《地委召开边防公社书记座谈会纪要》，1965年4月24日，惠州市档案馆。)
　　在被迫承认香港经济优于内地的同时，社会主义生产关系的先进性被片面强调和夸大。时任广东省委第一书记赵紫阳就曾指示，“解决‘香港风’的根本办法是突出政治，用毛泽东思想挂帅，不能只在经济账里打圈子。”(《印发寇庆延同志关于清除“香港风”的报告》，1965年11月17日，广东省档案馆'212-1-565。)广东省委在一份关于加快深圳地区边防建设的文件中强调，“我们同香港的斗争，不能比物质，而只能比政治。”(广东省委办公厅关于《巩固四清运动成果，加速边防建设的意见》的批复意见，1965年12月30目，广东省档案馆，212-1-605。)
　　1966年5月，广东省委公布反偷渡八大基本政策，政策进一步趋向严厉，对偷渡进行政策划线的年份确定为1957年1月1日。换言之，凡1957年之前偷渡出去的，只要拥有港澳身份证，就属于港澳同胞，返乡时能得到诸多优待。之后偷渡出去再返回的，不仅没有优待，而且禁止再出境。
　　1967年，林彪提出建设“政治边防”后，广东省先后召开这样几次会议：1968年，在深圳召开中南五省政治边防现场会议；1970年5月，广东省革委会、广东省军区召开“广东省政治边防海丰现场会议”；1970年6月，惠阳地区革委会、惠阳军分区在宝安县召开政治边防现场会议；1971年8月，惠阳地区革委会、惠阳军分区会同佛山地区革委会、军分区，在宝安县蛇口公社召开政治边防会议。反偷渡贯穿“政治边防”始终。值得注意的是，1969年12月，中央召开了港澳工作会议，为传达贯彻北京会议精神，1970年4月，港澳工委召开广州会议，两次会议对之前“左”的香港政策进行了初步修正。笔者以为，随后召开的海丰会议与此应有关联，所以，一边是宣传高压和管制强化，一边却在个别政策上出现松动，比如规定1967年后外逃的回归人员一律不准回港，取消以1957年为限的规定。(参见《省政治边防海丰现场会议纪要》，1970年5月27日，广东省档案馆，229-1-178；《港澳工委关于广州工作会议的报告》，广东省档案馆，229-1-177。)
　　在内地边境管制最严厉这一期间，偷渡者仍不绝于途。以“思乡曲”享名于世的中央音乐学院前院长马思聪，因不堪迫害，也于1967年1月乘船经深圳水域冒险偷渡香港，并辗转赴美国定居。随着“文革”深入发展，1967年深港边境“反英抗暴斗争”平息后，港英对偷渡人员一反过去部分收容部分遣返的办法，基本采取全部收容，并一般在半年后发给偷渡者身份证。
　　上世纪70年代初，中国外交思想发生变化。1972年，随着中英关系改善，深港边境形势缓和，大规模的偷渡潮再次掀起。这一情况很快被周恩来知悉。1972年8月，广东省委向中央、国务院报送《广东省偷渡外逃情况和采取措施的报告》。周恩来在文件中批示，“不要什么问题都提到路线斗争上来。”还强调对偷渡者“示之以威，还要动之以理，而且这后者是主要的，前者不到不得已时，不要滥用。”(广东省革委会保卫组整理：《周总理、叶剑英副主席对我省关于偷渡外逃情况报告的批示》，1972年9月9日，广东省档案馆。)1973年3月，周恩来所阅一份文件提到港英用盖漂亮房子、建机械化鱼塘、提高工资等勾引内地群众，他批示：“防勾引!一方我大力搞好；另一方也要向英提警告。”(《周总理、李副总理对我省工作的两个批示》，1973年3月4日，广东省档案馆，229-1-553。)周恩来的这两次专门指示，成为中央和广东省处理偷渡问题的指针。1973年12月，广东省委颁布新的政策规定，重申1970年海丰会议部分精神，同时强调要严格区分两类不同性质的矛盾。
　　1974年末，偷渡潮一度受阻，原因一方面是广东省委召开边防工作座谈会，把反偷渡纳入“批林批孔”和基本路线教育运动，强化意识形态斗争。政策上也不乏个别松动，比如，“外逃出去已加入外国籍的人，回国探亲者，如无其他政治问题的，一律不予扣证。”(《广东省边防工作座谈会摘要》，深圳市档案馆编：《建国30年深圳档案文献演绎》，花城出版社，2005年。第2395页。)1974年港英与广东省就偷渡和遣返问题在边境举行三轮谈判后达成了口头协议，最重要的一条，即“对于未经中国有关机关批准并发给有效证件而非法前往香港的中国居民，港英当局原则上将不准入境、居留，并且迅速把他们送回。”(广东省深圳外事处：《关于就交还我逃港人员问题与港英当局进行第三次谈判并达成协议的情况报告》，1974年11月18日，深圳市档案馆编：《建国30年深圳档案文献演绎》，花城出版社，2005年，第2484-2487页。)港英内部表述为“抵垒政策”。如前文所述，1962年外流事件中，港英已初步形成这一规定，之后中断数年，1974年的协议不过是港英重新明确而已。
　　1975年春节，大批返乡港澳同胞把最新信息带回内地后，新的偷渡潮潜滋暗涌。此时总人口约30万人的宝安县，与香港和海外有直系亲属关系的有14万人，每年回县探亲的华侨和港澳同胞有2万多人，还有经常来往两地、持有香港和宝安县双重户籍的流动渔民2万多人。与1957年相比，边境地区的偷渡潮明显有进一步发展。
　　在极“左”思潮影响下，宝安县委在政治上对偷渡问题作出了激烈反应。比如，在1974年底“批林批孔”和“农业学大寨”高潮期间，县委强调说，“阶级敌人的猖狂进攻，林彪修正主义路线的干扰，以及我县党内的右倾思想，是近年来偷渡外逃下不来的主要原因。”(《深入批林批孔，认真汲取教训纠正不正之风，加快我县农业学大寨运动的步伐》，1974年11月13日，深圳市宝安区档案馆。)在1976年“批邓反击右倾翻案风”期间，县委强调说，“每发生一次党内外资产阶级特别是党内资产阶级向社会主义的疯狂进攻，边防地区就会出现一次大的偷渡外逃活动，这是国内外阶级敌人妄图颠覆无产阶级专政，复辟资本主义阴谋活动在边防地区的一个突出表现。”(广东省委：《转发惠阳地委(关于我区反偷渡外逃现场会的情况报告>》，1976年7月19日，广东省档案馆，230-1-267。)
　　
　　最后的高潮
　　
　　1977年11月，政治上第三次复出的邓小平在广东视察时指出，“逃港，主要是生活不好，差距太大。”(《邓小平副主席在听取广东省委工作汇报时作的重要指示》，1977年11月17日下午，广东省档案馆，230-1-503。)以宝安县为例，1950至1965年，全县粮食产量平均每年增长5.1％，1967至1978年，平均每年只增长1.4％，全县有447个生产队口粮压到最低标准。1966年，全县社员集体分配人均108元，1978年为134元。香港新界边沿一线农民，1966年前人均收入1400元港币左右(折人民币448元)，到1978年，人均收入13600港币左右(折人民币4300多元)。(深圳市委：《关于充分发挥我市特点优势为国家争取更多外汇的意见》，1979年5月5日，深圳市档案馆编：《建国30年深圳档案文献演绎》，花城出版社，2005年，第2779页。)
　　“文革”结束后，随着政策再次松动，1977年夏至1978年春节前后，边境地区偷渡潮持续升温，揭开了1978至1980年前所未有的偷渡潮的序幕。
　　1978年8月开始，偷渡骤然加剧。原因大致有三：第一是广东省委新出台的侨汇商品供应政策没有把华侨与偷渡人员区别开来。不管是华侨还是外逃人员，只要汇回外汇，就可以拿到侨汇券，凭券可以买到人民币买不到的紧缺商品。第二是广东省委关于偷渡年份划线问题再次出现松动，造成思想混乱。省委在一份政策说明中指出，“规定一般外逃人员十年或五年后，可回来探亲，对于调动一切积极因素，对教育大多数外逃人员及其亲属的工作，是有利的。”(宝安县委：《关于处理偷渡外逃问题的几项规定(征求意见稿的修改意见)》，1978年8月22目，深圳市宝安区档案馆，110-A12-13)宝安县委一度强烈反对这一宽松规定。第三是边防管理放松，边防部队警戒点减少，边防公社卡哨改为民兵看守，大多不落实。
　　1979年3月29日，邓小平会见港督麦理浩。在回答大陆居民去港人数太多问题时指出：现在应该采取两个途径解决：一方面采取一些措施，减少一些人进入香港，减轻香港的压力；另一方面，香港要鼓励私人资金来广东进行投资，提供更多的就业机会。从长远来说，随着我们经济的发展，这个问题能够逐步得到解决。邓小平的认识很准确。
　　1979年5月6日，刚由宝安县改建的深圳市面临前所未有的偷渡高潮。这一天有偷渡行动的近2万人。同年6月13日，国务院李先念、余秋里、王震、纪登奎、方毅、陈永贵、谷牧、陈慕华等八位副总理开会听取广东省汇报反偷渡工作。6月14日，国务院、中央军委发出“关于坚决制止广东省大量群众偷渡外逃的指示”。这是历年来级别最高的一份反偷渡文件。同年6月20日，广东省委第一书记习仲勋在反偷渡会议上强调说，“只要有港澳这种特殊地区存在，而我国‘四化’又未实现，就会有外逃问题。”(广东省委办公厅：《习仲勋同志在惠阳地委反偷渡外逃会议上的讲话要点》，1979年8月2日，深圳市档案馆编：《建国30年深圳档案文献演绎》，花城出版社，2005年，第2509页。)
　　突击行动之后，形势有所缓解。同年8月，广东省委颁布处理偷渡问题的新规定，“1976年年底以前外逃的，可发给侨汇物资供应证；1977年1月1日以后外逃的，一律不发。”(广东省委办公厅：《关于处理偷渡外逃问题的若干规定》，1979年8月28日，深圳市档案馆编：《建国30年深圳档案文献演绎》，花城出版社，2005年，第2522页。)继1966年、1973年之后，广东省委第三次对政策划线，继续后退。大规模的偷渡潮很快复燃，堵截人数和实际逃出人数都很惊人。1978年至1980年，偷渡出境的超过20万人。即便是深圳经济特区正式宣告成立的1980年8月，深港边境偷渡潮仍处于上升趋势。1980年8至9月，“估计每月有2.3万名非法入境者来港，其中约有半数避过缉捕而与亲友会合。”(《香港一九八一年》，中文本，第128页。)
　　这一时期，香港经济再次面临转型，大量人口骤然涌入，对社会经济造成极大压力。1980年10月，麦理浩与广东省领导人达成协议并提出三条新措施：凡非法从内地进入香港的人，不论何时何地拘捕，一律遣返；对非法移民一律不发身份证；在法律上禁止雇佣没有身份证的人。(广东省委：《关于与香港总督会谈情况和进一步加强外逃工作的通报》，1980年10月27日，深圳市档案馆编：《建国30年深圳档案文献演绎》，花城出版社，2005年，第2558-2559页。)这是一个带有终结意义的规定。
　　
　　改头换面的结局
　　
　　深港边境的偷渡潮没有戛然而止。偷渡者的目的，从求得领取港澳身份证定居，转而只希望做几个月工赚些钱。据不完全统计，1983年港澳遣返12581人。1984年港澳遣返17362人。1985年港澳遣返25079人。1986年港澳遣返34949人。(广东省委、省人民政府：《关于切实加强反偷渡外流工作的通知》，1987年6月30日，惠州市档案馆，2-38-73。)1987年后，随着深圳加工出口工业迅猛扩张，劳动力需求旺盛，各地人口开始越来越多地流到这里。边境大规模的偷渡潮结束，原来想外逃香港的人被深圳吸纳。1979年深圳建市之初人口约30万人。1990年，深圳总人口达到200万人。2010年5月，深圳市总人口已膨胀并稳定在1500万人口左右。
　　内地偷渡进入香港并取得身份证的到底有多少人?要得出一个精确数字是不可能的，但我们可以根据内地和香港两方面的记载，作一个粗略估算。上世纪50年代初至80年代初，保守估计移民到香港的总数约110万人，“这肯定是一项过低的估计，因为这30年来，人口增长总数实际上已包括移民本身的人口自然增长，只不过有关数字难以独立计算而已。”(《香港一九八二年》，年报，第16～17页。)这中间又以来自广东省的偷渡者居相当比重。综合各方面数据，笔者估算实际偷渡到香港的约有60万人，其中宝安县(深圳市)约11万人(参考《宝安县历年偷渡外流情况表》以及“内地偷渡外流香港情况表”)。
　　注：《深圳史志》2008年第20期刊载《宝安反外逃情况回忆》一文，列举了1952至1979年历年外逃情况，各年数据与本表数据近乎一致。本表参详了其它有关文献的数据，综合而成。另，1980年，深圳市实际偷渡出去的应不少于1万人，总计约11万人。