杨东平：新中国教育公平的轨迹

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从权利平等到机会均等 ——新中国教育公平的轨迹 杨东平 　　原载《北京大学教育评论》2006年第2期p2～11 　　「文章日期」2006-02-23 　　「作者」 　　「作者简介」杨东平（1949—），男，北京理工大学教育科学研究所研究员。北京100081 　　「内容提要」本文分析了新中国不同时期教育公平的制度特征和当前影响教育公平的主要因素，认为在1977年之后，教育公平的主要矛盾已经从教育权利平等转为教育机会均等。精英主义与大众主义两种不同的教育发展模式、转型期新的利益格局和“教育产业化”的发展路径等，造成对教育机会均等的深刻影响。 　　「关键词」教育公平/教育权利/教育机会 　　教育公平包括教育权利平等与教育机会均等两个基本方面，从教育权利平等到与教育机会均等，是认识1949年以来我国教育公平历程的基本脉络。新中国的社会发展和教育发展，可以清晰地划分为四个各具特点的不同阶段，即“文革”前十七年、“文革”时期、实行改革开放的1980年代以及1990年代中期以来。政治意识形态的变化、国家的发展目标和发展模式以及社会转型和市场化等因素消长交织，影响新中国四个时期教育公平的不同状态。 　　一、阶级内的平等 　　“文革”前十七年教育作为计划经济时代的产物，奠定了我国教育体制、教育价值和教育模式的基本面貌。建国之初的新中国教育延续了解放区的教育方针，不仅具有很强的革命意识，也具有很强的平民意识，十分重视教育平等的价值，强调教育面向大多数人，通过实行干部教育、业余教育、工农速成学校等多种教育途径使广大工农群众得以接受教育。这一方针直接来自马克思主义教育理论和追求公平、公正的社会主义理想。在五六十年代和“文革”期间，由于对家庭出身和政治标准的强调，工农子弟在各级学校一直占有稳定的较高比例。1952年，教育部规定了中等学校工农子女入学的比例，老解放区争取达到60％至70％，新区争取达到30％至50％。1953年的高校招生办法规定，在成绩达到录取标准时优先录取工人、革命干部等。[1]据1954年的统计，全国小学中工农成分学生已占82％，中学生中占60％以上。[2]高校学生中工农子弟的比例，1952年为20.5％，1958年高校新生中的工农子女已占55.28％，1965年达71.2％。[3] 　　然而，就保障每一个公民平等的受教育权利而言，当时教育公平的成就掩盖了另一个事实：从阶级斗争理论出发，当时的教育平等强调的是“阶级内的平等”，主张工农子女享有受教育的“优先权”，实行对“非劳动人民”子女具有歧视性的“阶级路线”政策，严重侵犯了公民平等的受教育权利。“阶级”内部的利益也是等级化的，出现了干部阶层的教育特权。1952年6月，毛泽东批示：“干部子弟，第一步应划一待遇，不得再分等级；第二步废除这种贵族学校，与人民子弟合一。”[4]从1955年起，取消各地干部子弟学校。但贯彻“阶级路线”，使干部子弟实际上获得更多重点学校的教育机会。基于家庭出身的政治评价，直接导致了“文革”时期“血统论”的泛滥成灾。 　　新中国教育在其发展过程中，面临既要扩大劳动人民受教育的权利、迅速普及教育，又要通过正规化、制度化建设为实现工业化和国防建设培养专门人才的双重使命。如何既保持大众教育的公平价值和革命精神，又为实现工业化迅速培养大量专家，对于新中国教育而言无疑是一种艰难的选择和严峻的考验。这一教育发展中“公平—效率”的矛盾，在当时的官方话语中称为“普及与提高”的关系。1952年开始，围绕国家迅速实现工业化的目标和向苏联学习的运动，那些来自解放区的非正规的教育形式逐渐变得不合时宜而被停止，教育价值发生了由大众主义向精英主义的转变。 　　“精英教育”与“大众教育”在价值上的区别，基于对这一问题有不同回答：对于国家和民族的振兴而言，重要的是培养少数出类拔萃的英才，还是使大多数国民接受必要的教育。在教育实践中，有这样一些比较重要的判据：（1）国家教育发展、资源配置的重心是在城市还是农村；（2）国家教育发展、资源配置的重心是在高等教育还是基础教育；（3）中小学实行的是以培养合格公民为目标，以陶冶人格、提高素质、健康身心为主的普通教育，还是以高难度的学科知识为主、升学导向的教育；（4）学校系统是面向大多数学生、比较平等的，还是两极分化、实行严格选拔淘汰的“尖子教育”。 　　1953年9月，全国一届人大一次会议的《政府工作报告》提出：“为了适应经济建设的需要，教育部门应当首先集中力量发展和改进高等教育。中小学教育已有很大的发展，今后应当着重质量的提高。”[5]这可以视为一个重要的转折点。1949年12月确定的“在相当长的时间内以普及为主”的教育方针，仅仅实行了不到4年，就转为优先发展高等教育。 　　更为明确地体现精英教育价值取向的，是中小学教育的重点学校制度。1953年5月，毛泽东主持中共中央政治局会议，决定“要办重点中学”。1962年教育部颁发《关于有重点地办好一批全日制中、小学校的通知》，要求各地选定一批重点中小学，这些学校的数量、规模与高一级学校的招生保持适当比例，与高一级学校形成“小宝塔”，并集中精力先办好一批“拔尖”学校。这些重点学校主要建立在城市和城镇。它奠定了一种等级化的学校制度以及以升学为主要追求的价值取向，深刻影响了此后基础教育的发展。 　　二、平均主义时期 　　1950年代初普及型的大众教育与其后培养专家的精英教育一直处于冲突之中。毛泽东从不掩饰对正规化苏式教育的抵触，强烈批评城市化、升学导向的教育，并在1958年和1966年两度发起“教育革命”加以冲击。 　　毛泽东的教育革命包括许多复杂的层面，除了对教育政治功能的过度强调和夸大，一个核心价值是对教育公平的关注。与当时重点发展高等教育的方针不同，毛泽东强烈主张面向农村、面向基层的教育，强调劳动人民子弟普遍的受教育权利。“文革”时期追求教育公平的实践，主要包括以下方面：改变城乡教育资源分布的格局，将农业院校等下放到农村，医药院校面向农村培养实用的“赤脚医生”、卫生员；加速农村基础教育的发展，在农村扩大和普及高中教育；下放各级教育的管理权，中小学下放给农村和街道，实行由工人、贫下中农管理；取消重点学校制度和各种学校的差别（取消男校、女校、华侨学校、职业学校等），中小学实行免试就近入学；缩短学制，实行小学五年、初中二年、高中二年、大学三年的学制；简化教育内容，学校教育以政治教育和实用知识技能为主；发展多种形式、因地制宜的教育方式，如耕读小学、马背小学等，扩大工人、农民子弟受教育机会；通过“七二一大学”，从有实践经验的工人中培养技术人员；高校实行“开门办学”，让学生在学工、学农、学军的社会实践中接受教育，以打破“教师中心、书本中心、课堂中心”；取消各级学校的考试制度，高校实行免试推荐入学，招收有实践经验的“工农兵学员”，等等。 　　可以看到，这些措施大多有某种合理的内核，也在“文革”前不同程度地实行过。但毛泽东通过彻底否定知识分子、用政治批判和群众运动的方式推进其教育理想，是十分简单粗暴和极具破坏性的。最典型的当属取消学校考试制度和高考制度。“文革”中企图打破和超越“文化资本”的积累，用“革命”的手段改变工农群众的文化弱势地位，这一努力是不成功的。他完全否定了相对而言最为公平的统一考试制度，免试推荐制度演变为严重的权力交易，从而损害了多数人的教育权利。 　　虽然“没有考试的教育”广为人知，但真正影响深远的是农村教育。“文革”时期的教育呈现一种奇怪的混合：在知识权威扫地、反智主义盛行的同时，出现了农村基础教育的大普及。1971年，《全国教育工作会议纪要》提出争取在第四个五年计划期间，在农村普及小学五年教育，有条件的地区普及七年教育，要“大力提倡群众集体办学”。1974年，国务院科教组提出“继续大力普及农村小学五年教育”，“积极创造条件，逐步在大中城市普及十年教育，在农村有条件的地区普及七年教育”。[6]通过全面下放教育管理权限，强调教育面向基层、面向农村，发挥地方的积极性，多种形式发展教育，使城乡关系、中央和地方关系出现了一种新的格局。因而，1970年代初，当高等教育奄奄一息之时，中小学教育却得到了大发展。1976年全国小学生数比1965年增加了29.1％；中学更是加速度发展，1976年全国中学生数比1965年增加6.25倍，初中生增加5.4倍，高中生的增长尤其迅速，共增加了11.3倍。[7]教育重心下降，面向农村的发展是实质性的。如表1所示，初中在校生中农村学生的比例从1965年的33.7％提高为1976年的75.2％，高中在校生中农村学生的比例从1965年的9.0％提高为1976年的62.3％，这是十分惊人的。 　　资料来源：《中国教育年鉴（1949～1981）》第1006页，中国大百科全书出版社，1984年。 　　毫无疑问，如同“大跃进”时期一样，“文革”期间中小学教育数量的发展是以降低质量为代价的。当时小学学制为五年，初中、高中各二年，取消了考试和留级，教学内容十分简单，实际的教育程度远远达不到“文革”前的水平。但是，如果不是以“升学教育”的标准，而以实际的功用去评价，那么应当承认，这种低重心、实用型的教育毕竟在很大程度上满足了农村学生基本的学习需求，如同当时实行的农村合作医疗制度一样。许多今天在各个领域崭露头角的1960年代生人，正是受惠于1970年代农村的基础教育。 　　三、“分数面前的平等” 　　1976年之后，对“文革”教育的拨乱反正和对“左”倾错误路线的否定，重新确立知识的尊严，重新建立起以考试制度为核心、以学习能力为标准的公平竞争的制度，使建立在血统、家庭出身上的教育歧视迅速消除。随着从1986年起实行九年义务教育制度，教育公平的基本主题由教育权利平等转变为通过普及和扩大教育，追求教育机会均等。 　　虽然1977年恢复高考制度给新时期的教育提供了一个来自公平的强大推动，但是，在新的发展境遇中，对教育公平的关注马上就被发展科学技术、实行赶超型战略、实现现代化的国家目标所压倒。1978年，邓小平在全国教育工作会议的讲话中说：“学生负担太重是不好的，今后仍然要采取有效措施来防止和纠正。但是，同样明显的是，要极大地提高科学文化水平，没有‘三老四严’的作风，没有从难从严的要求，没有严格训练，也不能达到目的。”[8]他强烈地提出要“早出成果，早出人才”，要求“尽快地培养出一批具有世界第一流水平的科学技术专家”[9]；提出集中人力物力举办重点学校，把最好的教师和学生集中在重点学校，保证培养出一定数量的高水平人才。教育重新建立起以高等教育和科学技术教育为重、培养尖子的价值观，蹈入精英主义的发展路线。 　　尽管在1980年代教育公平并未成为突出的社会问题，当时显露的教育问题主要是教育经费严重不足、脑体倒挂、教师待遇低下、片面追求升学率等等，但实际上当时农村学生辍学流失、危房坍塌、城乡教育差距扩大等问题已经相当严重。与此同时，在形式平等的外表下，基于“文化资本”、“社会资本”的阶层差距开始出现，工农子女在高等教育中的比例逐渐下降。如对北京8所高校1980年入学新生家庭背景的抽样调查显示，父亲职业为农民的占20.2％，工人占25.0％，干部占15.5％，专业技术人员占39.3％。[10]1982年，胡建华等对南京大学、南京师范学院在校生的调查显示，父亲为农民的学生占在校生总数的22.7％，包括工人在内的“体力劳动者”的子女共占40％。[11]据北京招生办统计，1990年北京共录取新生17248人，其中干部、军人、职员的子女占78％，工农子女占21％。[12] 　　四、“教育产业化”的影响 　　1990年代以来的中国教育是以教育规模、数量的急剧扩张为主要特征的，从而使教育更具有全民教育的性质。向市场经济体制转型的社会变迁，使教育的外部环境发生了巨大变化，唯一不变的是教育的贫困。它成为一个致命的诱因，在实现国家主义的发展目标与追求经济利益的双重驱动下，旧有的制度性障碍在市场环境中的演化，产生转型社会特殊的教育问题。教育走上一条被称为“教育产业化”的路径。其基本特点是： 　　（1）教育改革以解决教育经费短缺为核心，以提高宏观效率为主要取向。“两基”达标、多渠道筹集教育经费、高校投资体制多元化等等，都是从这一基本现实出发，围绕这一目标进行的。各级教育在数量和培养规模上的扩大、尤其是高校的大规模扩招，取得了很大成效。 　　（2）教育初步出现“多元化”的格局。单一公立学校的格局被打破，出现了投资、办学、管理体制的多元化，引导了教育价值的多元化，教育消费、教育服务、教育市场、教育成本分担、教育产业等概念得以建立，新的思想和模式开始涌现，学生和家长的教育权益开始受到重视。教育吸引了大量社会投资，而政府对教育的投入增长缓慢。 　　（3）“效率优先”的发展观，对教育公平比较忽视。各种名义的“市场化”改革在很大程度上损害了教育的公共性、公益性和公平性，加大了基础教育的城乡差距、地区差距和阶层差距。与此同时，教育规律所要求的教育的相对独立性以及人的发展需求，在很大程度上也被模糊和忽视了。 　　伴随高校扩招、普通高中的大发展，城乡之间、地区之间的教育差距在拉大，在2001年左右达到顶点，然后开始改善、回落。高校出现了庞大的贫困生阶层，高中和高校的阶层差距显现，阶层差距成为突出问题。接受高中教育、享受优质教育越来越成为家长社会经济地位的竞争。教育作为社会分层的工具，呈现出凝固和制造社会差距的功能。 　　（4）由于宏观的教育管理体制并没有改革，政府对教育资源宏观垄断的格局并没有真正改变，从而形成“宏观垄断、微观搞活”的扭曲格局。公办教育通过“转制学校”、“名校办民校”、“独立学院”等政策设租寻租，面向社会、家长强势地攫取经济资源，形成与民办教育的不公平竞争；民办教育受到歧视，发展艰难。 　　愈演愈烈的择校热、巧立名目的乱收费和高额的“择校费”，使教育支出成为民众的重负。单一的“分数—能力”标准被打破，以金钱换取学额被大规模地合法化，实质性地腐蚀着基础教育的品质，造成教育的社会声誉严重跌落。 　　因而，中国教育在世纪之交突飞猛进的发展中，教育公平成为突出的社会问题，引起社会舆论的强烈关注和持续不断的声讨批判。 　　我们可以大略认识几个不同时期教育公平问题的制度特征。由于1980年代的教育具有一种过渡性，在类型上与1950年代相似，将其忽略后为三种主要类型。见表2. 　　五、影响教育公平的制度性因素 　　1.权利的平等仍然是问题吗？ 　　“文革”之后废止阶级路线政策，公民平等的教育权利得以恢复。目前，仍存在一些权利平等问题，如进城务工的农民工子女接受义务教育问题、大学招生中过高的体检标准、一些学校对身体残疾者的歧视等等。但总体而言，我国教育公平问题的基本关注，已经从不公平（教育权利）转到不均衡（教育机会），集中在教育机会均等的问题上。 　　尽管如此，我们仍应对“权利平等”问题保持必要的警惕，主要是如何保障弱势阶层的受教育权利。突出的例证是关于进城务工的农民工子女接受教育的问题。在大规模的城市化进程中，1990年代中期这一问题即开始出现，流动人口子女接受义务教育的权利被严重地忽视。经长达十年的努力，才在2004年形成“以流入地为主”、“以公办学校为主”的教育政策，从制度上保障农民工子女的受教育权利。 　　另一方面，1977年“文革”之后的拨乱反正，主要是对平均主义的否定而缺乏对特权思想的清算。1990年代之后官本位价值回潮，利益集团的特权又重新出现，公然挑战教育公平。主要表现为在入学机会上，特权阶层寻求超越公平规则的特殊利益。目前重点中小学普遍存在着三类学生：通过考试入学的“公费生”，通过交费上学的“自费生”或“交费生”，还有一类“条子生”，即官员和权势阶层通过权力获取的教育机会。“条子生”所体现的权学交易对教育公平的侵害，更甚于缴费上学。一个极端的例子是，河北省东光县办学条件最好的公办实验小学根据县文教局红头文件，明文规定招生对象限定“县城内党政机关、事业单位在编干部职工子女”。[13]这说明在中国这样具有深厚的封建传统、官本位价值的社会，教育机会——权利还是特权，是个不会过时的提问。 　　2.两种不同的教育发展模式 　　新中国教育发展的历程，启示我们认识两种不同的教育发展战略。一种是以普及义务教育为基础、循序渐进的发展模式，首先普及义务教育，在此基础上再逐步发展高中和高等教育。这是先现代化国家常见的渐近发展模式。另一种是将教育发展的重心置于城市和高等教育，同时将基础教育纳入为高等教育服务的升学教育轨道，形成一个高度竞争的宝塔型学校教育系统。新中国教育选择了后者，这是与当时迅速实现工业化和科技现代化的赶超战略相匹配的。这两种发展模式、教育价值的冲突，构成新中国教育的基本矛盾。其基本特征见表3. 　　五六十年代基础教育的方针徘徊于“扩大教育机会—提高教育质量”这样两个不同的目标之间，以政治运动方式推行的教育改革造成了教育发展的剧烈动荡。如1958年的教育革命强调扩大劳动人民的教育机会，大力发展全日制中学和各类职业的民办中学以及半耕半读中学；1961年后进行的调整和收缩强调教育质量，大规模减少农村学校和学生数（其中部分原因是为减少商品粮的提供人数）；1964年后又开始推行“两种劳动制度，两种教育制度”，大力发展半耕半读学校。 　　“文革”时期的教育提供了另一种选择和实践，在文化价值和发展模式的层面上，具有特殊的认识价值。与“重高等教育，轻基础教育”、构造一个“宝塔型”的升学教育体制相反，“文革”时期的教育方针强调发展基础教育，培养面向农村、面向基层的中初级科技人员、教师、赤脚医生等。它被视为是“反智主义”、“文化平均主义”的表现。“文革”中对教师和知识分子的歧视打击无疑具有“反智主义”的价值，取消一切考试、取消各种不同类型的学校也的确是搞“平均主义”，但对“文革”时期教育政策的整体评价不是用贴标签的简单方法可以回答的。 　　3.两种促进教育公平的政策 　　比较各国普及教育、实现教育公平的历程，有两种基本思路。一种以美国为代表。由于美国社会多元文化、种族、宗教的异质性，教育被视为实现社会整合的大熔炉。在著名的“科尔曼报告”的基础上，美国在1960年代以消除种族歧视为主，通过强有力的国家干预和强制性的补偿性政策推进教育公平，包括黑人学校和白人学校的合校运动、为学生提供交通便利的校车运动、规定高等学校招收少数族裔的比例和制定优惠政策，等等。这是因为在事实上存在巨大的社会不平等的现实中，仅仅给予弱势群体“一视同仁”的对待是远远不够的，必须采取向弱势群体倾斜的“补偿性原则”，才能有效地减少不公平。这就是罗尔斯公平判据中“平等性原则”之后的“补偿性原则”。 　　与美国不同，作为相对单一文化、民族的日本，主要通过发展性政策推进教育公平，将增进教育公平的目标蕴涵于整体提高教育的普及程度，也就是我们所熟悉的扩大总量、从而改善每一个个体教育机会的思路。多年来，中国实行的也是这种“总量—人均”模式的发展思路。 　　中国问题的特殊性在于，中国虽然没有美国那样巨大的种族、宗教、文化的差异，但作为一个幅员辽阔的大国，各地基于不同的资源、环境、历史、文化的发展性差距极大，超过了欧洲国家之间的差异，这是与美国不同的另一种“异质性”。中国普及教育的历程已经说明，在差异性极大的现实中，仅靠同等对待的平均推进策略、企图通过社会发展自然地缩小和弥补差距的设想是不真实的，必须依靠政府对弱势地区、弱势人群补偿性的倾斜政策。或者说，在中国这样发展差距极大的人口大国，必须同时使用“发展性”和“补偿性”两种准则，才能有效地促进普及教育，增进教育公平。 　　还应当看到，韩国等许多国家普及免费义务教育的历程，都是首先在最偏远、贫困的海岛、渔村实行免费，逐渐扩大到农村，最后惠及城市，是一种依据经济发达程度“逆向”普及的策略。让最贫困的地区和人群首先受惠，这实际上是另一种补偿性政策。比较之下，不难看到中国普及教育进程在城乡二元、重点学校与普通学校二元的精英主义发展模式中，教育资源优先向城市和强势阶层倾斜，更需要扶持的农村和贫困地区日益被边缘化，从而造成城乡之间、发达地区和欠发达地区之间“锦上添花”和“雪上加霜”这样的两极分化。 　　4.新的利益格局和动力机制 　　与历史形成的发展差距——导致教育不公的发展性因素——相比，真正值得重视的是影响教育公平的制度性原因。政府公共政策的不同取向或偏差，往往会加剧现实中的教育不公；同时，相对于缩小历史形成的发展差距而言，通过制度变革和政策调整来增进社会公平，是更为容易实现的。因而，认识和调整这一制度性因素，应当是我们关注的重点。这种制度性不公，主要表现在教育资源配置不公、教育政策和规则不公这样两个方面。它们来自于管理系统的不同价值和利益机制。1990年代中期以来，伴随社会生活和利益主体的多元化，教育领域也出现了多元利益的新格局。政府与学校之间传统的行政联系，正在被政府—学校—市场的复杂关系所取代，后者是由教育消费者（来自不同阶层的学生和家长以及社会用人单位）、教育投资者和举办者构成的。因而，教育等公共事业领域的改革存在着三种不同的价值诉求，构成转型社会特殊的动力机制。 　　（1）计划经济时期的惯性 　　计划经济时代形成的国家主义目标和价值具有很大的惯性，仍在当下的社会生活、公共政策制定中发挥重要作用。其基本特征是强调中央政府所代表的国家利益，强调效率优先，习惯性地主张国家掌控资源，实行集中计划，强化政府和部门的权力，存在行政化、部门化、官本位等价值特点。在资源配置上存在城市中心、扶持重点之类的惯性，倾向于维系城乡之间、重点学校与普通学校之间、公办教育与民办教育之间的“二元结构”。 　　（2）来自市场的动力和价值 　　市场经济的发育改变了教育的外部环境，学生和家长成为重要的利益主体，主张自身的教育权益、要求提高和改善教育服务的质量。多元的教育投资主体强调微观的管理效率和经济效益，具有用企业管理改变教育管理、将市场准则（如利益交换原则）引入教育的倾向，它推动了入学机会标准的多元化、教育地方化的发展，也带来文凭主义、就业功利主义的强烈影响，产生了所谓的“地主效应”，如各地名牌大学招生本地化的趋势。 　　（3）教育利益集团的特殊利益 　　转型期体制改革的重要特点被称为“内部人改革”，即在缺乏有效的社会参与和利益博弈机制的情况下，由掌控重要资源的权力部门主导的改革。在这一机制下的市场化改革，其实际关注点往往不是开放教育市场，更多、更好地提供公共服务以及通过改革提高微观效率；而是集中在经营、创收等营利性环节上，以弥补由于政府投入不足、学校扩张冲动和管理效率低下造成的资金匮乏。由于垄断和缺乏监督，逐渐形成基于部门利益的特殊利益集团，并出现了公开地设租寻租、权学交易、钱学交易等制度性腐败，造成扭曲的市场和不公平竞争。 　　因而，在当前谈促进教育公平、教育机会均等，一个突出的问题是政府治理。通过正确处理政府、市场与学校的关系，确立教育的公益性、公共性、公正性等基本价值，确立政府提供公共服务、公共产品、维护公平竞争的市场秩序等基本职责，规范政府在市场经济环境中的行为。另一个重要方面是在多元利益格局的现实中，建立新的公共政策决策机制。通过公众参与、多元利益表达和利益博弈等机制和制度创新，达到价值和利益的平衡，确保教育公共政策的公正性，不仅体现和保护大多数人的利益，而且体现和遵循教育、学术自身的规律，避免教育公共政策仅为“官场”和“市场”所左右的失误。 　　「参考文献」 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