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郭圣莉/王一侬:从里委会到革委会

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从里委会到革委会
——“文革”十年中居委会的考察与思考

郭圣莉/王一侬


  原载《广州大学学报:社科版》2004年第7期

  「作者简介」郭圣莉,复旦大学国际关系与公共事务学院博士生(上海200433);王一侬,上海社会科学院(上海200430)

  由于众所周知的原因,“文化大革命”期间的档案资料仍处于保密状态,一般研究者无法直接查阅,因此,理论界对“文革”十年中的居民委员会研究十分薄弱。由于在政治上对文革的全盘否定,因而论及“文革”期间居委会情况时,许多人大致以“文革期间居民委员会遭到极大破坏”一笔带过。这显然不是一种学术研究的方法,但在缺乏原始材料的情况下,似乎也只能如此。虽然在目前情况下对居委会在此期间的状况仍然无法详细说明,但由于研究居委会发展历史及探讨当前乃至未来居委会发展趋向的需要,故对“文革”十年中居委会的状况研究是不可或缺的。因此,即便在第一手资料十分缺乏的情况下,依然需要通过其它相关途径和资料对此段居民自治组织进行相对深入的研究。笔者下面的立论主要建立在“文革”的一般资料、相关文献及数篇研究上海“文革”期间居民委员会的外文资料上,主要以上海为例展开对这一阶段居委会的考察,虽则这不很充分,但在某种程度上可以说明一定的问题。笔者希望将来有可能对此进行进一步的研究。

  “文革”期间上海居民委员会的发展大致可分为两个阶段,第一阶段是“文革”初期,里弄委员会干部受到冲击,里弄委员会停止正常工作时期;第二阶段为1967年后,里弄委员会改为里弄革命委员会,进行“文革”及其它正常活动时期。

  一、里委会工作的全面停顿

  “文革”开始的一段时间里,里弄曾被视为革命的“死角”,但席卷神州大地的文化大革命的狂风暴雨很快就刮向了它,在这一点上,上海走在全国“前列”。

  早在1966年,上海一些积极的里弄干部就组织了“学习班”,而此时其它大多数城市的革命委员会还在号召将无产阶级文化大革命推向街区,论证这么做的必要性和具体方法。当时认为这是“必要的”,文革初期的主要任务是推翻走资本主义道路的当权派,是夺权,这自然需要广泛的政治动员,即需要动员广大的群众参与政治。在轰轰烈烈的文革运动中,里弄居民是一个不可忽视的群体。其时,各个造反派及红卫兵组织都深入里弄加以动员、宣传,甚至参加里弄小组的读报组,希望得到居民的支持。这样的一个造反鼓动,终于得到里弄“革命群众”的响应。此时经过解放多年的组织,里弄的主要人员是家庭妇女、少数无组织者和部分未就业的青年学生,他们有的是留在城里未分配工作的,有的是从外地、从乡村返回的。(注:解放初期,由家庭妇女、摊贩、商人、自由职业者、独立劳动者,无业及失业者组成的“无组织”里弄居民是建立居委会的一个极大的背景因素,这部分人随着社会主义经济体制的建立逐步减少,与大跃进的全面动员相比,这基本上使无组织居民主要由“老、弱、病、残”边缘人群组成。但此时在上海回迁人员及回城青年也占了一定的比例。以上分析参见笔者:《居民自治与城市治理-建国初期城市居民委员会的创建》,《政治学研究》2003年第1期;《建国初期上海市居民委员会创建的历史考察》,《上海行政学院学报》2001年第4期;《建国初期上海市居民委员会创建的历史考察》,《上海行政学院学报》2001年第4期;《建国初期上海市居民委员会创建的历史考察》,《上海行政学院学报》 2001年第4期,《1958-1966:居民委员会功能的变异与恢复》,《学术季刊》2002年第3期。)造反终于首先在这些人中得到响应,里弄委员会的干部开始受到冲击。

  当时居民对里委会干部不满的原因主要有三点:一个是20世纪50年代开始的“外迁”运动。在历次的外迁中,许多上海居民和青年学生被“动员”离开了上海,去往安徽、新疆等地。历次运动中被动员至外地的总数是相当大的。1961年,精简城市人口时,共动员了15.8万;1962年20.8万,总计外迁人口41.5万。1963年动员青年去新疆军垦农场,当年即动员了2万青年。这大约是引起居民不满的最大因素,那些“迁走的”或家中有子女在外地的,大多怀有相当的不满情绪。“文革”初期,每个区都有援助新疆青年的革命父母造反司令部,其目的是呼吁上海革命委员会让他们的孩子回到上海。当初直接做他们工作的里弄干部就成为居民不满的直接对象,认为他们要对孩子长久不能回来负责。

  有些居民借此机会表达了第二个不满,即针对1964年“四清”中阶级成份的划分,他们中的许多人希望能借此机会使不利的成份得到纠正。

  第三是有些居民将一些生活中的不顺归到里弄干部头上,如他们无法就业、生活困难、物质用品票证的发放等。“文革”中“破四旧”被抄走或毁坏了财物,居民也往往归罪到居委会干部头上。“破四旧”始于1966年8月,红卫兵下到里弄,向里委会索要“牛鬼蛇神”名单,按单抄家,而后,此火烧至普通居民家中。如此种种不满在来自各方造反精神的鼓动下,很快变成了“斗争的烈火”。这股大火烧得如此激烈,几乎没有哪个里弄委员会能逃脱被批斗的命运。里弄委员会的正常工作中断,里弄一度成为政治权力的“真空带”。这种混乱局面的持续显然不利于任何一方。1967年,恢复这一“政治传送带”的努力开始。[1] (P339)1967年2月11日,南市区召开大会,制止“假借讨还血债”冲击里弄干部的行为,并当场逮捕了一人,以儆效尤。[2](P298~299)

  1967年5月,全国第一个革命居民委员会——上海黄浦区牯岭路革命委员会正式成立。接着,长宁区新华路成立革命委员会。随着各区各里弄陆续建立革委会,街居组织体系得以恢复。[2](P298~299)在“政治建街”的口号下,一些城市的街道实行军事编制,如天津即在街道的革命委员会下设连、排、班。连设正副连长,规模相当于原来1~2个居民委员会管辖的范围;排设正副排长,由一些“居民积极分子”组成的直接听从连长指挥的基本骨干组成。1968 年后,连、排、班编制取消,恢复了文革前的居民委员会的组织结构和规模,但组织名称“革命化”了,即改为“革命居民委员会”,简称“革居委”。[3]

  二、专政性群众组织逐步建立及居委会正常功能的展开

  一开始,里弄革命委员会的成员主要是造反积极分子和革命群众的大集合,在1968年3月后,逐步走上“三结合”式的人员组织结构。黄浦区的牯岭路革命委员会的成员有22人,下辖11000户,46000人。其成员由革命组织和工人造反组织代表组成。其他的街道则包括公安部门,实际上是由居民、干部组成。[3]这是为了“保持与人民群众的密切联系”。在里弄中,由于居民间的争吵、混乱局面的出现,1968年,军队和工宣队进入里弄帮助工作,他们参加学习班,将各种针对他人的批斗会转变成自我批斗会,并与当时文革中的各种政治运动联系,基本上制止了里弄中的混乱局面。在此期间,原属居委会中的治安委员会的作用得以加强。

  文革前的治安委员会一直是居民委员会的一个重要工作委员会,其工作是居民委员会的最重要任务之一。治安委员会最早是由公安部门协助建立的,1952年 8月11日,公安部门就公布了《治安保卫委员会暂行条例》,在《城市居民委员会暂行条例》颁布后,治安委员会正式纳入居民委员会的组织体系下,成为居民委员会的下属工作委员会。但不同于其他几个工作委员会,治安委员会受公安派出所和居民委员会的双重领导,其最主要的功能是在公安部门的领导下维护里弄社会秩序。“文革”开始后,大约在1967年初,随着居民委员会正常功能的中断,全国大多数城市的治安委员会与调解委员会都停止了日常工作。而“文革”的混乱愈演愈烈,自1967年7月开始,许多地方的水、电、通讯、运输等都出现了中断的情况;而里弄中抢劫、小偷小摸、扒窃、走私、黑市活动等等开始愈来愈多,随着物品的短缺,这种现象更趋普遍。上海市这一情况同样严重,同时,它还有另外一个问题,就是早年外迁人口的大量回流,(注:这种回流的记载始于动员居民外迁,据当时的记录,有些区,开始时回流率高达80%~90%,说明强行的外迁极大地违背了当事者的意愿。)其中还包括受冲击或生活困难的外地亲友投奔而来的,给城市生活造成了一定的影响,这一现象显然不符合国家的既定的经济与社会格局。在这种情形下,1968年1月19日,上海市“应居民群众的要求”建立了“上海市整顿交通秩序司令部”。街道革命委员会建立后,恢复公共安全成为当务之急。革委会下设公共安全执法队,也是由公安、革命干部和革命居民群众组成。里弄居民也组成自己的治安组织,负责监视居民区的外来陌生人和清扫街道。同时街道革委会还建立了“群众专政委员会”,由退休工人、工人家属和街道干部组成,在里弄设支委会。如卢湾区成立了17个支委会和102个“群众专政队”,其任务执行政治任务,即对“四类分子”进行监督改造,教育可教育好的子女,在学习班开展批评斗争,使居民更深入地开展运动。[2](P310)

  居民委员会中的另一大职能单位调解委员会却在“文革”前几年基本没有发挥作用。调解委员会也是居民委员会中一个特殊的职能部门。解放时,调解工作最初是区政府的一项常设工作,这项工作同时在法院和派出所也有,起因于建国初期大量的纠纷,主要是房产纠纷和婚姻纠纷。这些纠纷法院不能一时解决,而又缺乏其它的解决途径,故居民自发地到政府、派出所等部门要求解决。上海市在接管会期间就设立了调解委员会,由接管会工作人员及聘请区内人民团体代表或进步人土共 5~9人组成,区接管专员兼主任委员,委员均为义务职。[4](P4~18)从档案资料看,居委会建立的初期任务中并没有调解一项,此任务1952年整顿的各项报告、计划中却已经出现,当是一个逐渐将任务下移的过程。

  1954年3月22日,政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织条例》,规定居委会设立调解委员会,受居民委员会的领导和法院的直接指导,实际上其人员工作与法院十分紧密。如存于上海市民政局档案中的一份代表意见提到,某居委会选举产生调解委员委员,次日区法院院长得知后,大为恼火,“叫去训他们一顿,不准做委员,还说不准他们乱说乱动。”[5](P4)可见最初法院对调解委员会拥有相当大的影响力。调解委员会的建立可以说是中国一大特色,在居民的日常生活及人际关系调解方面起到了巨大的作用,是社区居民自治的一个重要体现。很自然地,“文革”的政治风暴很快使其处于瘫痪状态。相反,“文革”中的政治导向,对正常的家庭关系是一个极大的破坏,在一切由政治挂帅的情况下,离婚、“断绝父母子女关系”行为不仅得不到调解关注,反而是被鼓励的革命行为。在当时政治成为判断一切标准的不正常的社会状况下,正常的社会调解只能为其吞没。里弄福利委员会被全部砍掉也是出于同一原因。

  但另一项有关社会秩序的功能却不能不受到重视,这就是如何将数以万计的青年学生送离城市。先是在1968年春,学生、工人被组织起来,检查外来人员,并要求居民将外地亲友和子女送回原地。[1](P339)这是当时日常生活秩序中最急迫的任务,也是里弄组织得以恢复并正常活动的很大的原因之一。但新的里弄干部可能由于前任们受到的“待遇”的影响,对于这一动员任务并不积极,尤其是劝说居民将自己的子女送回边疆、农村。但这却是一个必须完成的政治任务。动员青年上山下乡开始于1968年4月,8月19日,首批青年学生离沪赴疆。1968年12月,毛泽东发出“知识青年到农村去,接受贫下中农再教育,很有必要”的号召,上山下乡运动即形成高潮,街道里弄将配合动员知识青年“上山下乡”工作放在极为重要的地位。但这一工作并不容易,街道里弄主要通过办学习班,树先进,上门反复做工作等方式“动员”青年学生远赴边疆或农村。直至“文革”结束,这一直都是街道里弄重要而棘手的工作。如1969年6月,北站区各街道与学校建立上山下乡联合办公室,直至1977年最后一批知识青年去市郊农场务农,其间共动员9.2万人“上山下乡”。[6](P80~81)全市共动员109.38万人。可以说,在这项工作中居委会干部极为辛苦,功劳甚大。所谓的上门做工作,实际上全有赖于他们不辞辛劳,不惧冷眼挨家挨户地奔跑,(注:在一封张宝娣等居委会退休干部1992后要求享受事业待遇的信中,张等人说:“我们一批老的里弄工作者,开始出来时讲为人民服务不拿国家一分钱,后来讲给一点鞋袜钱,再后来固定每月拿15元,15元一拿就是好多年。”“我们在多少年内,经过多少风风雨雨,做了多少工作,想当初动员上山下乡,动员青年到边疆,不都是我们这批人跑进跑出做工作,社会上有什么不安定因素,又要我们这批人包,串西家,走东家,去做工作,我们思想上虽然对自己的事想不通,但工作还是积极地去做。”这一段话清晰地表明居委会干部多年来工作的性质、方式。她们的委屈是可以理解的。)这既说明他们的角色首先是服务于党和政府,又使得他们在某种程度上处于与居民对立的地位。

  总之,随着社会从“文革”初期的大混乱局面逐步开始稳定下来,里弄革命委员会除了协助实行“无产阶级对资产阶级的全面专政”及政府事务外,开始逐渐恢复正常的制度结构并履行正常的社会职能。1967年成立里弄革命委员会,1969~1974设立了群众专政队和业余工宣队,1972~1976又进驻了民兵小分队,最终形成二组(政宣组、服务组)、三队(群众专政队、业余工宣队、民兵小分队)的结构。同时,(1969年)先后成立了青少年三结合教育小组、爱国卫生小组、计划生育小组、人防领导小组。“文革”后期,又成立了优抚小组、拥军优属小组、工疗小组等等。概括起来,其主要功能分为两大类,即“革命专政”和居民事务。具体来说有:抓阶级斗争、对地区内“四类分子”进行监督改造;办“向阳院”,学习毛选;动员知识青年上山下乡和办理下乡青年病退及安排工作;户口检查和外来人员登记、社会治安及必要的社会救助等。前者对居委会的自治功能的影响极坏,因为它的中心任务是阶级斗争,这使得它演化为基层专政性的工具。如在清队、一批三查、遣返、疏散人口、抄家、“批林批孔”、学习小靳庄、搞“群众专政”、反击“右倾翻案风”等各种政治运动中,革委会都必须进行贯彻落实。由于这些政治运动的性质,居委会不可避免地与居民利益发生冲突,自治性自然只能空话。但即使是革命居委会,却依然是居委会,它的组织结构仍然是常规的居委会形式,“文革”初期全面动荡一旦过去,根植于社会需要而产生的居委会社会职能及群众自治的一面即开始发挥作用,这即是其“文革”十年的大部分时期同时履行了必要的社会职能的原因。

  值得重视的是,1970年毛泽东主席的《五·七》指示之后,革委会将原来居委会辖区内的零散小型工业和服务业集中起来兴办企业,使“居办经济”由自然经济走向商品经济,为当时越来越多的返城待业青年及其他失业人员提供了一定的就业机会,方便了居民生活,而且也为居委会的活动经费及其干部的生活补贴提供了一定的资金来源。[3]同时也为“文革”后居委会“社区服务”的兴起打下了一定的基础。

  另一值得关注的是革命委员会根据毛泽东要把医疗卫生工作的重点放在基层去的号召,有些城市设立了群防员,相当于农村的赤脚医生,为群众看病提供了方便。而上海还建立了精神病人工疗小组,将精神病人的控制治疗与居办经济联系起来,既对精神病人进行监控,又给轻病人提供一定的工作机会。后来又在此基础上扩大为群治群防运动,对社会的稳定起到了一定的作用。[3]这项工作内容在“文革”后不短的一段时间内,也一直是居委会的一项重要工作。

  三、结语

  从对“文革”中居委会历史的简略梳理来看,我们可以发现,居民委员会这一组织无论对政府、对居民、对社会都是不可或缺的。无论一个特定时期政府的主要目标是什么,它都需要居委会向下推进。所以,“文革”期间居委会的组织及自治职能虽然遭到相当的破坏,一度成为一个专政性的机构,但这仍然是由其服务于不同时期的社会任务的性质决定的。所以,居委会受国家政治生活的影响,“什么时候发扬社会主义民主,健全社会主义法制,居委会组织就得到健全和完善,居委会功能就得到充分发挥;什么时候社会主义民主被破坏,社会主义法制被践踏,居委会组织就会被取代或破坏,居委会功能就会被削弱或歪曲。”[8]这固然是对的,这种与政治生活的相联性,笔者在考察居委会历史的其它阶段时曾加以论述,认为其根源必须到居委会建立的出发点中去找。这种国家政治的决定性影响正说明这一组织是多么地缺乏一个社会组织所应有的自我利益主导性以及由此而来的自主性。因此,随同社会变迁,随同政治生活的变动而“随波逐流”就成为居委会的必然命运。居委会在“文革”中的一度缺失与变异,究其实也不过是它这一性质所决定的,从这个角度说,居委会本身并无可指责之处。而且居委会双重性中的另一个层面,使得它与保障社会秩序和居民生活有着密切的联系。即使在大跃进中,在“文革”中,城市治理也仍需其发挥正常职能,这也是它在一度受到冲击后得以迅速恢复的根本所在。

  事实上,居委会虽然行政性鲜明,甚至可以说,在大跃进、在“文革”期间,它更多地起到了是一级基层政权组织的作用,但任何时候,它都未丧失其自治名分,这是很耐人寻味的。居民委员会作为一个紧紧贴近居民的组织,确实可以发挥一般行政性组织不可替代的作用,填补政府无法进入的角落之空白。如一遇合适时机,居办经济就会迅速发展起来,这既说明了居民的生活需要,又说明了居民委员会作为一个群众性自治组织自有其生存之根,有其内在的合理性。

  但“文革”也进一步揭示出居民委员会因为承担政府任务而导致的某种程度上与居民的对立。在上海最明显的莫过于响应政府号召,动员居民、青年学生远赴边疆等外地工作、生活,无法返回上海。尽管居民委员会在此过程中仅仅是协助的角色,甚至居委会委员本人也并不赞成,但这一角色,已足已使居民将怨恨转移到他们身上,为此,他们往往不得不起“带头作用”,如自己带头外迁或动员子女带头上山下乡。如此行为当然有一定的效应,但这种行为的本身隐含着他们的政府人员身份的自我确认,而这对这一组织的自治性及他们与居民的关系都不是正面性的影响。除此之外,一些政治性的运动,如四清、“破四旧”、“文革”期间的专政性功能等等也常与部分居民的切身利益产生了冲突,这是由其依附于政府的一面所决定的,这多少有点类似于现在的农村村民委员会身上的内在紧张矛盾。一方面居委会是居民自己的组织,是代表居民自己利益的,委员应该由居民选举产生;另一方面,他们又是政府的代理人,必须无条件地执行政府事务,当政府事务与居民当时当地的利益发生一定的冲突矛盾时,他们往往可能成为“风箱中的老鼠”,这就造成居民委员会的为难处境。如何将其成功地融合起来,如何寻找到一个新形式、一个新的结合点,使其满足新形势下国家与社会、政府与居民的双重要求,无论对政府还是对居民乃至对居民委员会都是至关重要的。从国家宏观政治层面入手,解决政治中的民主与法治固然是居委会组织及其功能实现的根本保障,但历史说明,如果不从居委会这一组织自身社会性出发,居委会仍将单纯沦为国家治理的工具,对来自国家政治变革及社会变迁的全面影响无任何防范能力。如果所有的社会性组织都处于如此全面依附国家的地位,则指望国家自身建立起民主与法治,那是不现实的。

  「参考文献」

  [1]Lynn T.WhiteⅢ:"Shanghai's polity in Cultural Revolution",《The City InCommunitist China 》,Edited by John Wilson Lewis ,Stanford University Press.StanfordCalifornia.1971.此语为作者所用:"the political conveyor-belts".

  [2]Janet.Weitzner.Salaff :"Urban Residential Communities in the Wake of theCultural Revolution",《The City In Communitist China 》,Edited by John WilsonLewis ,Stanford University Press.Stanford California.1971.

  [3]刘祖云。中国都市居民委员会的历史沿革及其特点[J].社会学研究,1986(5):68,300,69,69.

  [4]调解办法草案[Z].上海市民政局档案2-30.

  [5]虹口等区第四次区代会议小组讨论会中里弄代表于里弄居民组织情况反映[Z].上海市民政局档案2-595.

  [6]北站区区志[Z].

  [7]搞好群治群防,解除群众后顾之忧[Z].上海市民政局档案5-18(1978)。

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文章来源:原载《广州大学学报:社科版》2004年第7期

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