范征夫：文革前上海党政关系问题上一场争论

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"文革"前上海党政关系问题上一场争论（范征夫 ）

范征夫


这场争论的时间是1958年到1962年，争论的内容是如何贯彻党中央关于“一元化、党政不分”的通知。争论的一方，是时任中共上海市委第一书记以后又任上海市市长的柯庆施；另一方是时任市委书记处书记、常务副市长的曹荻秋以及几位党员副市长。受到这场争论影响的有市区两级机关的党内外广大干部。现将这场争论的经过，回忆如下。

一、争论的引起
事情还得从1955年12月，曹荻秋当选上海副市长说起，他到任以后，发现党政机关职责不清，政府部门分工不明，行政效率低下。对此，他在一次市人委机关干部会议上说：“我来上海的时候，陈毅市长说，市人民委员会的工作要我负责把它抓起来，市委也委托我来管，而我有许多工作还没有抓好，应该负一定的责任。”他这种勇于自我批评的精神，令大家非常感动。他还教育干部，“我们的党是执政的党，党的方针政策路线，许多是通过各级政权组织和广大人民群众见面，并贯彻下去的。我们一定要把政权工作搞好”。他还特别指出：“只有发扬人民民主，调动上海一千万人的积极性，才能搞好社会主义建设的大事”。他这些精辟的语言，表达了他对党政关系及人民民主政权作用的基本观点，也是他一贯的工作思路和作风。在他亲自主持下，多次召开座谈会，集思广益、发扬民主，于1957年1月23日由市人民委员会正式讨论通过《关于加强市人民委员会工作的几项规定》，主要内容，是按照国家地方政权组织法的精神，明确市人委对全市国家行政机关实行统一领导和集体领导，明确市人委各委、办、局及各区县之间工作分工，制订了几项会议制度及请示报告制度。《规定》发布以后，受到市、区广大机关干部欢迎，认为党政关系明确，工作责职清楚，能够发挥各方面的积极性，从此市区两级政府工作，逐步走上比较正常、健康的轨道。
可是好景不长，1958年6月《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学文教各小组的通知》下发后，上海的情况发生了“风云突变”。中央通知中除宣布各小组负责人名单外，还明确指出：“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向他们直接报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署都是一元化，党政不分。具体执行对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权”。（引自《周恩来传》下1396页）。
上海怎样贯彻执行中央这个《通知》呢？在领导层思想上存在不同观点；这场争论由此展开。起初，荻秋同志要市人委办公厅替市委起草一个贯彻执行的文件；他交代我一方面要把中央通知中主要精神写上去，同时要考虑到市人委1957年1月公布的《规定》要在党的统一领导下，继续发挥政权工作应有的作用。当时，我体会荻秋同志矛盾的心情，一方面他不得不执行中央通知精神；另一方面又顾虑，怕把他前一阶段工作成果“化为乌有”。于是，我请教曾涛秘书长这个文件内容怎样写，他考虑再三，对我说，文件名称也仿照中央的办法，题为《中共上海市委关于成立财经、政法、科学教育、文化艺术、外事各小组的通知》在简要引述中央通知中“一元化，党政不分”大政方针后，就提出五个小组的负责人名单，即财经组组长曹荻秋，政法组组长许建国（市委书记处书记、副市长），科学教育组组长刘季平（市委常委、副市长），文化艺术组组长石西民（市委书记处书记），外事组组长许建国（兼）。他说，这五个小组长中有四个是副市长，他们具有党政双重身份，他们做的决定或签发的文件，符合国家法律程序。曾涛还特别交代，还要写上“凡须召开市人民委员会通过决议者，一律由各小组组长提请市委决定后召开”。我对曾涛秘书长这种政治智慧，非常佩服。文件草稿出来后，又征求几位党员副市长意见，大家都表示认同，经获秋同志同意，我们于1958年7月14日打印报送市委。
这个草稿送到市委以后，近一个月毫无信息，有一天荻秋同志以很不愉快的心情，告诉曾涛和我：“柯老对我们起草的文件，非常不满意，他要找人由他口授另写。”果然，1958年9月19日我们接到市委133号文件，题为《市委关于市人民委员今后工作中几个问题的通知》。文件开头只用了“为加强党的统一领导，贯彻党政不分的原则”两句话，就开门见山作出四项重大规定：（1）今后各局工作应直接向市委或市委有关各部委请示；各区县人委应直接向区委县委请示；（2）市人委各办、委，市属各局（处）院、行，凡必须以市人委名义发文者，一律送市委有关各委、各部正职签发后，交市人委办公厅以市人民委员会名义发出；（3）今后市人委不再召开区、县长会议和行政会议，一般也不再召开市长办公会议；但市人民委员会会议，应定期召开，除讨论市委已经决定问题外，可以组织有关局工作汇报，或典型经验报告；（4）市人委办公厅编制人数应减去三分之二，原有各副市长秘书组撤销。最后，要求各单位各部门立即贯彻执行。
很明显，市委这个通知与中央通知内容有很大不同。既不说在上海设立五个小组，也不讲“具体执行和细节决策属政府机构及其党组”。从它的标题和具体内容看，矛头似乎是针对1957年1月市人委发布的《关于加强市人民委员会工作的几项规定》的。对此，获秋同志以无可奈何的心情，颇有感慨地对我说：“如果不经常定期召开人代会和人民委员会，如何体现人民民主，人民如何行使权力管理国家？我们自己制订的制度和法规，我们不执行，怎么向群众交代？”当时，我们也向邻省进行了解，他们均依照中央通知成立五个小组，组长都是党员副省长，省人民委员会的重要会议仍照常召开。保留了“具体执行和细节决策”之权。由此可见，上海当时贯彻中央通知的做法，是“与众不同”，有人说，这就是柯庆施的一个“独特创造”。
按照市委133号通知，市人民委员会基本被“架空”了，它还能做些什么事呢？柯庆施指示，要贯彻毛主席“虚君共和”的指示，今后市人委应“搞好四个关系，办好法律手续。”即搞好与外国人的关系，用市人委名义接待外宾；搞好与外地的关系，接待外省市来沪接洽业务的人员；搞好与人民群众的关系，接待人民来访，处理人民来信；搞好与民主人士的关系，让他们参加必要的会议，听取一些工作汇报；但不能讨论决定问题。办好法律手续，即市委各部、委正职负责人签发的文件，要立即以市人民委员会名义发出。这样一来，《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定的市人委的职权，就被柯庆施签发的市委通知，“一律勾销”。柯的上述指示，我们向机关干部传达，并不折不扣地执行。

二、问题的初步暴露
市委133号通知下发后开始雷厉风行，全面贯彻，谁敢说个“不”字。但执行一年以后，问题逐步暴露，引起了党内外人士的强烈不满，议论纷纷。
首先，市人民委员会活动基本停止，原来法律、制度规定应该召开的市长办公会议、行政会议、区县长会议，均全部停止召开。市人民委员会会议，虽然仍保持每月一次，但不能讨论决定任何具体政策、法令；只能听取有关工作汇报，空发议论。因此沈尹默（五四新文化运动时《新青年》杂志编辑，著名书法家）委员说：“我是挂名委员，尸位素餐。”有的委员也反映：“我这个委员只是‘装装样子’，不起作用的”，实际上表示了强烈的不满。有些党员市人民委员会委员，对会议也不重视，经常缺席。甚至有些局长也不愿到市人委会议上作工作汇报。他们说：“实行一元化领导，党政不分后，政府工作中重要问题，已由各局直接请示市委或市委各部委决定，再拿到市人委来讨论，岂非形式主义。”这些均从不同方面表示了异议。
其次，市人委原几位副市长，分工负责某个方面的业务工作，他们过去经常召开会议，传达市人委政策法令，主持讨论决定问题，也不时批发文件，他们觉得还是有职有权的。但市委133号通知下达后，他们一下子空闲起来，有职无权了，但又不便明说，只是要求到基层走走，开阔眼界。1960年2月，曾涛秘书长调走，市委常委、副市长宋季文来兼市人委秘书长，他向荻秋同志建议，同意他们到基层参观工农业情况，也可请他们主持召开一些专业座谈会，讨论解决知识分子、社会人士关心的具体问题。免得这些非党副市长在机关“坐冷板凳”。荻秋同志同意宋的建议，并交代非党副市长的参观座谈，就由市人委办公厅具体组织。至今我还记得曾经协助过金仲华副市长（分工管理文教工作）座谈研究知识分子提出的笔墨纸砚供应困难的问题，为此，我们和本市及外省一些单位反覆协商、解决了上海“文房四宝”供应困难的老大难的问题。
再次，一年多来，市人民委员会公文大为减少，1960年和1957年比较，总数下降了23%，其中各局、各区县来文减少了58%，因为向市人委请示、报告的公文一件也没有了，其他来文均为一般性抄件。而同一时期市委（不包括各部委）发出的正式文件，1960年比1957年增加了10倍，主要是原向市人委请示报告的文件，均全部转报市委，请求批复。因此，有些干部反映，一方面是市人委机关“门可罗雀”。另一方面，市委机关（主要是部委)“门庭若市”，不管是政务、业务，大小事均要向市委请示汇报。我记得连各报社发记者证的这个具体事情，新闻出版部门都不能作主，市人委办公厅更无权过问，最后也提请市委有关部委办理。
上述问题逐步出现，党内外议论纷纷，传到荻秋同志耳中，他感到非常不安。他在市委领导人面前，严肃地表示了自己的态度。据原地下党市委书记、副市长张承宗事后著文披露：当时荻秋同志在市委书记处和常委会上，讨论党政关系问题时说：“这几年，以党代政、党政不分，有很多问题；大小事都拿到市委来，市委日常业务太多，不可能搞好工作。”“这种现象是不正常的”。他在会上还郑重指出：“党政不分的做法，既削弱了行政部门和业务主管部门应有的作用，也削弱了党在路线、方针、政策上的领导。”（引自《上海文史资料选辑》53期21页），尽管荻秋同志这些正确意见，得到其他一位书记和几位党员副市长的赞同，他们也希望早日改变“这种不正常的现象”，但在当时全国“左”的指导思想占主导地位；加之盛行“第一书记挂帅”，“一把手说了算”的情况下，上海这种“以党代政”的现象，一时还很难扭转过来。

三、“否定之否定”
“物极必反”是事物发展的一条规律，当市委每天忙于处理大量繁琐的行政业务时，不仅书记们、部长们首当其冲，不胜其烦。作为第一书记的柯庆施也感到无法忍受。触发点是黄浦区送来一个报告，要求市委批准在南京路新建一个厕所，公文传到柯的手里，他看后非常脑火，说这样小事也拿到市委来解决，怎么得了！以后，在几次会议上他批评“党不管党”，象“无头苍蝇”一样，乱碰乱撞，放松了政治思想工作。至于产生这种现象的原因是什么？他只字不提。此时，荻秋同志乘机建言，是否要市人委办公厅组织一些干部到几个区县调查一下基层在党政关系上存在那些问题，得到柯庆施同志的同意。于是决定由我带领两个小组，在1961年上半年分赴黄浦、闸北两区，上海、南汇两县进行重点调查，并随时向宋季文副市长汇报。
为了使区县领导能配合我们调查工作，我煞费苦心，精选了十多条毛泽东、刘少奇、周恩来、邓小平及历史上中央有关党政关系的论述与决定，编印成《关于党和政权关系的学习资料摘录》，调查组八名干部先学深、学透，提高认识，挺直腰板，大胆地去发现问题。区县委领导，也看到了我们送去的这个学习资料，结合这几年切身感受，他们认为党政关系必须迅速调整，目前以党代政不正常的现象必须切实改变。有的区委同志，重温了毛泽东《井冈山斗争》一文指出的“由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁在一边……国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”他说，这不是今天上海党政关系的写照吗？1958年以来为了搞“大跃进”，就把政府搁在了一边。有的区领导重读了《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，颇有感慨地说：即使战争非常年代十分强调党的“一元化领导”，但也“明确规定，党委包办政权系统工作，党政不分的现象等必须纠正。难道在和平建设时期，还要重犯这种老毛病而不应该迅速纠正吗？在区县委领导同志思想一致协同动作的前提下，我们花了两个月时间，写出了一份《关于党政关系调查的一些情况》的简报。
总的说来，区县存在的问题非常严重，但根子是在上面。例如，区的各种行政会议完全停开，甚至连区县人民代表大会也不能按期举行，以致有的县长，虽然到任，由于未经人民代表大会选举，因此出布告时仍用老县长的名字，新县长自称是“黑头县长”。有的副区长因无事可做，发牢骚说：“我被安排为区人委当副区长，是‘福将’，地位高，工资大，而工作很少，享享清福。”有的群众风趣地说，“在基层不是党委决定，各方去办，而且各方决定，党委去办。”下面申请几尺布、几斤粮，动用几元的经费，都要由党委部门直接处理。有的区在调整商品价格时，“财贸部长忙通宵，商业局长睡大觉”。我们所到之处，区县委领导，强烈要求市里迅速改变这种不正常的状况，并主动提出许多改进意见。
这份简报直接报送市委各位书记、常委，柯庆施同志看到以后，没有表态，也没有对简报内容提出批评，荻秋同志与宋季文副市长认为这是一个“好兆头”。荻秋同志与宋季文副市长，立即要我组织几位同志，为市委起草一个《关于加强党的领导，加强政府部门工作的几项规定》。我们反覆斟酌，十易其稿。这时中央七千人大会已经召开，加强民主集中制的呼声高涨。大家认为，改变上海党政不分不正常状况的条件已经成熟，该稿经荻秋同志、宋季文副市长等审核同意后，于1962年5月中旬，提请市委讨论，由于柯庆施外出没有参加这次市委会议，荻秋同志主持讨论这个文件时，几乎一致通过，只有个别人提出加上“试行草案”字样，荻秋同志电话向柯庆施汇报，他表示同意，并要荻秋同志代表市委签发。市委于7月28日以市委名义发出这份文件，这个《几项规定》既是恢复与发展了1957年1月市人委发布的那个规定的基本精神，又针对1958年市委133号通知的几项要点，作了逐条否定，特别明确党政机关的职责，不得以党代政。所以参加起草的同志说。这是否定之否定”。1962年7月，党中央批复华东局一份报告，明确指出：“在省、地、县以及公社党委，取消分管书记的名义（如工业书记、农业书记、财贸书记、文教书记）改变分兵把口的现象，把应由政府各部门办的业务，交由政府部门办理。”对上海说来是个好消息。在这样政治空气有利的情况下，上海党政关系有了明显的转变，党不管党，以党代政的现象得到了“暂时解决”。但大家知道，要真正解决这个“老大难”的问题，谈何容易啊！
事情到此，似乎了结。但史无前例的文化大革命一来，“四人帮”张春桥一伙，又把荻秋同志调整、理顺党政关系的正确主张，诬蔑为“搞第二中心”，“与市委分庭抗礼”，“向柯老夺权”，这是他们夺取人民民主政权的一项重要罪证。连我这个参与起草的工作人员，也被打成“陈（丕显）曹（获秋）死党”，是“反党篡政”的帮凶，“黑笔杆子”。直到党的十一届三中全会后，才得到彻底平反。历史的发展终究不依少数人意志为转移的，“四人帮”一伙，为非作歹，横行一时，但也逃脱不了覆灭的命运。这些小丑们已被永久钉在历史的“耻辱柱”上，而曹荻秋同志这位忠心耿耿、铮铮铁骨的老共产党员，上海人民的好市长光辉形象，将永远活在人民的心中！


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